Difetto di rappresentanza nell’offerta sanabile con la ratifica

01. Introduzione: la pronuncia Cons. Stato n. 4896/2026

Il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con la sentenza n. 4896 del 2026¹, affronta il delicato raccordo tra i limiti negoziali della procura societaria e la legittimazione alla partecipazione alle gare pubbliche. La pronuncia si sofferma sul valore esegetico delle clausole di rappresentanza conferite al procuratore speciale, stabilendo che la presenza di un massimale economico preordinato alla sola stipulazione dei contratti non priva l’operatore della capacità di formulare l’offerta, ove l’atto attribuisca il generale potere di intrattenere rapporti con le pubbliche amministrazioni.

L’arresto giurisprudenziale assume una valenza nomofilattica primaria poiché chiarisce come l’eventuale difetto di rappresentanza nell’offerta di gara non possa essere automaticamente equiparato a una radicale inesistenza della dichiarazione negoziale. Nel disegno sistematico tracciato dal Collegio, la spendita del potere rappresentativo priva della corrispondente legittimazione non genera la nullità strutturale dell’offerta, ma integra una condizione di inefficacia relativa e temporanea, la cui eccepibilità è riservata in via esclusiva al soggetto falsamente rappresentato.

Sotto il profilo procedimentale, la decisione traccia una netta linea di confine rispetto alle prassi amministrative orientate a un formalismo espulsivo. La stazione appaltante che riscontri una presunta carenza nei poteri di firma del concorrente non può procedere all’esclusione diretta della proposta, ma è tenuta ad attivare il soccorso istruttorio previsto dall’ordinamento, sollecitando la produzione di una formale ratifica societaria idonea a spiegare efficacia retroattiva sul vincolo partecipativo.

Tale impostazione si salda intimamente con i principi fondanti del nuovo Codice dei contratti pubblici, valorizzando il principio del risultato quale criterio ermeneutico prioritario volto a garantire la massima concorrenza e la selezione della migliore offerta. L’analisi della pronuncia consente di apprezzare la saldatura tra le categorie dogmatiche del diritto civile e i vincoli funzionali dell’evidenza pubblica, offrendo agli operatori del settore precise coordinate interpretative per la gestione dei vizi di rappresentanza.

02. La fattispecie concreta e l’iter processuale

2.1 — L’esclusione del raggruppamento temporaneo e i limiti di valore della procura

Dall’esame degli atti di gara emerge che la controversia trae origine dalla procedura aperta indetta da Roma Capitale per l’affidamento dei servizi di accertamenti sanitari preventivi e periodici ai sensi dell’art. 41 del d.lgs. n. 81 del 2008, contraddistinta dal CIG B8A7F0D0A0. A tale procedura concorsuale partecipava un raggruppamento temporaneo di imprese costituito tra una società a responsabilità limitata operante nel settore delle analisi cliniche, in qualità di mandataria designata con una quota di partecipazione e di esecuzione pari al 71%, e un’altra impresa con il ruolo di mandante. Con provvedimento dirigenziale del 9 gennaio 2026, l’amministrazione capitolina disponeva l’esclusione dell’operatore economico dalla gara sulla scorta di due distinte motivazioni: la mancata dimostrazione dei poteri di firma del sottoscrittore della garanzia fideiussoria provvisoria e la riscontrata carenza di legittimazione rappresentativa del procuratore generale firmatario della domanda di partecipazione e dell’offerta tecnica ed economica per conto della mandataria.

La motivazione cardine dell’atto espulsivo poggiava sulla previsione contenuta al punto 14 della procura notarile conferita al procuratore generale della mandataria, la quale limitava la facoltà di compiere atti dispositivi alla conclusione di accordi commerciali pluriennali di valore annuale non superiore a 570.000,00 euro per singolo contratto. A fronte di tale prescrizione, la stazione appaltante evidenziava che l’importo annuo posto a base di gara ammontava a 590.015,75 euro, reputando che tale eccedenza quantitativa privasse il sottoscrittore del necessario potere sostanziale di impegnare la società ai sensi dell’art. 10 del disciplinare di gara. L’amministrazione riteneva irrilevanti sia la richiesta di chiarimenti inoltrata nel corso dell’istruttoria, sia le difese formulate dal raggruppamento, qualificando la limitazione economica come un vizio radicale e insuperabile della manifestazione di volontà negoziale.

Nel disporre l’espulsione, l’ente appaltante escludeva categoricamente la possibilità di ricorrere a istituti sananti, sostenendo che la verifica dei poteri di firma attenesse a un requisito sostanziale inderogabile da accertare in via preventiva rispetto all’apertura delle offerte economiche, parametrando l’efficacia della procura al valore lordo della base d’asta e respingendo qualsiasi computo parametrato alla quota di ripartizione interna del raggruppamento temporaneo.

2.2 — La pronuncia del TAR Lazio e le censure dedotte in sede di gravame

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, con sentenza in forma semplificata n. 3982 del 2026², accoglieva parzialmente l’impugnazione con esclusivo riferimento alla regolarità della cauzione provvisoria, ma respingeva il ricorso nella parte in cui censurava il difetto di rappresentanza. Il giudice di prime cure confermava la legittimità dell’esclusione, ritenendo che il superamento del tetto economico fissato nella procura precludesse ab origine la spendita valida del nome societario nella presentazione dell’offerta, integrando una carenza di legittimazione sostanziale non suscettibile di integrazione postuma mediante soccorso istruttorio.

Avverso tale decisione proponeva rituale appello il raggruppamento escluso dinanzi al Consiglio di Stato¹, articolando articolati motivi di doglianza. L’appellante denunciava l’erronea interpretazione delle clausole della procura speciale e delle disposizioni del codice civile in tema di rappresentanza societaria, deducendo la violazione degli artt. 10 e 101 del d.lgs. n. 36 del 2023 e censurando la mancata attivazione del soccorso istruttorio funzionale alla produzione della ratifica dell’offerta ex art. 1399 c.c.

03. La delimitazione ermeneutica della procura tra gara e stipula

3.1 — L’autonomia funzionale tra la dichiarazione di offerta e la successiva conclusione del contratto

Il nucleo logico della motivazione del Consiglio di Stato¹ muove da una rigorosa disamina testuale del contenuto della procura notarile conferita al firmatario dell’offerta. Il Collegio evidenzia la netta distinzione strutturale e funzionale intercorrente tra la facoltà di compiere atti propedeutici e partecipativi nell’ambito del procedimento di evidenza pubblica e il potere dispositivo di stipulare il contratto all’esito dell’aggiudicazione. Mentre il punto 14 dell’atto di procura circoscriveva espressamente la potestà negoziale alla sottoscrizione di contratti e accordi commerciali pluriennali entro la soglia di 570.000,00 euro, il successivo punto 23 attribuiva al procuratore generale un potere privo di limitazioni quantitative in ordine ai rapporti con le pubbliche amministrazioni.

La formulazione letterale del punto 23 conferiva infatti la facoltà generale di rappresentare la persona giuridica in tutte le relazioni con uffici statali, regionali, sanitari ed enti locali, comprendendovi espressamente la potestà di presentare istanze, domande, denunce, reclami e ricorsi e di sottoscrivere i relativi documenti. Secondo la ricostruzione di Palazzo Spada, la presentazione dell’offerta economica costituisce un atto procedimentale di natura prenegoziale che rientra a pieno titolo nell’alveo della rappresentanza generale verso gli enti pubblici, non essendo soggetto ai massimali previsti per la fase strettamente esecutiva e contrattuale.

L’art. 10 del disciplinare di gara, nel richiedere che il delegato fosse provvisto del potere sostanziale di impegnare la società per la specifica procedura concorsuale, deve essere interpretato in conformità al principio di tassatività e proporzionalità. Tale disposizione non imponeva la titolarità preventiva dei poteri di stipulazione contrattuale, ma esigeva unicamente la capacità giuridica di vincolare l’operatore economico alla serietà e irrevocabilità dell’offerta per tutta la durata del procedimento selettivo.

L’eventuale eccedenza rispetto ai tetti di stipula costituisce pertanto una problematica eventuale e differita, che assume rilevanza solo al momento dell’aggiudicazione definitiva e della successiva stipulazione del contratto di appalto, non potendo riverberarsi retroattivamente come causa di inammissibilità della domanda di partecipazione.

3.2 — Il valore della quota di partecipazione della mandataria e il ribasso economico

A supporto dell’infondatezza della determinazione espulsiva, il Consiglio di Stato sviluppa una seconda e concorrente argomentazione di carattere quantitativo e sostanziale. Anche laddove si volesse ipotizzare una saldatura tra il valore della gara e i limiti di firma della procura, la Sezione Quinta rileva che il confronto operato dalla stazione appaltante risultava viziato da un evidente errore di impostazione economica, avendo assunto a parametro l’importo complessivo a base d’asta anziché l’impegno finanziario effettivo assunto dalla singola impresa.

In primo luogo, l’applicazione del ribasso percentuale formulato in sede di offerta economica determinava una riduzione del corrispettivo annuo complessivo al di sotto del tetto di 570.000,00 euro stabilito dalla procura, rendendo l’eventuale stipulazione pienamente compatibile con i poteri del delegato anche nell’ipotesi di aggiudicazione della totalità del servizio. In secondo luogo, trattandosi di un raggruppamento temporaneo in cui la mandataria assumeva l’esecuzione di una quota pari al 71% dell’appalto, il valore economico dell’obbligazione imputabile alla sfera giuridica della società rappresentata risultava nettamente inferiore alla soglia limitativa della procura.

Ne discende che l’automatismo espulsivo applicato da Roma Capitale si è tradotto in una valutazione avulsa dalla concreta dimensione economica dell’offerta, trascurando la reale portata del vincolo obbligatorio e disattendendo le regole sull’interpretazione sistematica e di buona fede degli atti negoziali.

04. Il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento

La ricostruzione operata dal Consiglio di Stato si inserisce in un quadro sistematico caratterizzato dalla convergenza tra le norme del codice civile in materia di rappresentanza societaria e i principi cardine dell’evidenza pubblica codificati dal d.lgs. n. 36 del 2023. L’art. 2384 del codice civile sancisce la generalità del potere di rappresentanza attribuito agli amministratori e stabilisce la regola della inopponibilità ai terzi delle limitazioni statutarie, salvo che si provi l’intenzionalità del terzo di agire a danno della società. Tale canone di protezione dell’affidamento dei terzi contraenti si riflette sulla disciplina del negozio concluso dal falsus procurator di cui all’art. 1399 c.c., il quale configura l’atto come provvisoriamente inefficace e suscettibile di sanatoria retroattiva mediante ratifica.

Sul versante pubblicistico, il combinato disposto tra l’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023, recante il principio del risultato³, e l’art. 10 del medesimo codice, che consacra la tassatività delle cause di esclusione (tema già approfondito nell’analisi su L’art. 10 e la tassatività delle cause di esclusione negli appalti^D1), vieta alle stazioni appaltanti di introdurre o applicare cause espulsive estranee alle fattispecie tipizzate dalla legge. In questo contesto, l’art. 101 del d.lgs. n. 36 del 2023 impone il ricorso al soccorso istruttorio per sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità documentale, con il solo limite delle carenze che rendano assolutamente incerta l’identità del concorrente o che incidano sul contenuto dell’offerta economica o tecnica.

La giurisprudenza di legittimità e amministrativa ha progressivamente consolidato l’inquadramento dogmatico dell’atto viziato da carenza di poteri di rappresentanza, escludendone la nullità e confermando la piena operatività della ratifica ex tunc. La seguente tabella comparativa sintetizza i principali arresti giurisprudenziali posti a fondamento della decisione.

05. Lo statuto del falsus procurator e la doverosità del soccorso istruttorio per ratifica

5.1 — L’inefficacia relativa dell’atto di spendita del nome e l’inopponibilità ai terzi ex art. 2384 c.c.

Nell’articolare l’ulteriore e dirimente ratio decidendi a presidio dell’accoglimento del gravame, il Consiglio di Stato¹ afferma che, quand’anche fosse sussistito un effettivo difetto o eccesso di potere rappresentativo in capo al sottoscrittore dell’offerta, la stazione appaltante non avrebbe comunque potuto pronunciare l’esclusione del concorrente. L’atto posto in essere dal procuratore oltre i limiti delle facoltà conferitegli non è infatti qualificabile come nullo o affetto da nullità assoluta, configurando esclusivamente una fattispecie di inefficacia relativa nei confronti del soggetto falsamente rappresentato, governata dalla disciplina generale dell’art. 1399 c.c. e da quella speciale dell’art. 2384, comma 2, del codice civile per le società di capitali.

Sul punto, Palazzo Spada richiama espressamente la giurisprudenza di legittimità formatasi in materia societaria⁵, secondo cui le limitazioni ai poteri di rappresentanza dei legali rappresentanti o dei procuratori non sono opponibili ai terzi, salvo l’accordo fraudolento intenzionalmente diretto a danneggiare l’ente. Ne discende che la violazione dei limiti di procura non può essere eccepita o invocata dal terzo contraente — e, per traslazione, dalla stazione appaltante — per disconoscere la validità della dichiarazione negoziale o sottrarsi al rapporto giuridico, essendo la tutela dell’integrità dei poteri rimessa all’esclusiva iniziativa della società rappresentata.

Il difetto di poteri rappresentativi non dissolve la proposta negoziale: l’inefficacia relativa tutelata dal codice civile impone alla stazione appaltante di richiedere la ratifica societaria anziché decretare una pretestuosa espulsione.

La proposta negoziale formulata dal falsus procurator non integra un negozio inesistente, bensì una fattispecie a formazione progressiva o in stato di pendenza⁶, la cui efficacia resta provvisoriamente sospesa in attesa della determinazione del dominus. In ambito pubblicistico, come già statuito dalla Sezione Terza del Consiglio di Stato⁴, l’imperfetta spendita del potere di firma attiene al piano dell’efficacia temporale dell’impegno e non alla sua validità strutturale, precludendo l’adozione di provvedimenti espulsivi automatici fondati su presunte carenze originarie dell’offerta.

Ne consegue che il difetto di rappresentanza nell’offerta di gara costituisce una situazione giuridica transitoria che l’ordinamento conforma in funzione conservativa, offrendo all’ente societario la possibilità di consolidare l’atto attraverso la successiva manifestazione di volontà.

5.2 — L’efficacia retroattiva della ratifica societaria e l’integrazione documentale ex art. 101 D.Lgs. 36/2023

La qualificazione dell’atto del delegato in termini di inefficacia relativa fonda la doverosità del ricorso al soccorso istruttorio previsto dall’art. 101 del d.lgs. n. 36 del 2023. La stazione appaltante che rilevi una presunta incongruenza tra i poteri attestati dalla procura e l’oggetto della gara ha il preciso obbligo di assegnare al concorrente un termine congruo per consentire la produzione dell’atto di ratifica da parte dell’organo societario statutariamente competente. L’istituto della ratifica, disciplinato dall’art. 1399 del codice civile, spiega infatti un’efficacia retroattiva ex tunc⁷, consentendo alla dichiarazione di offerta di acquisire piena efficacia vincolante sin dal momento della sua originaria presentazione.

Tale meccanismo integrativo non viola il divieto di modifica dell’offerta economica o tecnica, né altera la parità di trattamento tra i concorrenti. La ratifica non introduce elementi negoziali nuovi né varia il contenuto qualitativo o quantitativo della prestazione promessa, ma si limita a perfezionare la legittimazione soggettiva del firmatario, confermando in toto l’impegno già assunto verso l’amministrazione. Non si verte in un’ipotesi di incertezza assoluta sull’identità dell’offerente, preclusiva del soccorso ai sensi dell’art. 101, comma 1, lett. b), giacché la persona giuridica concorrente risulta chiaramente individuata e la ratifica interviene unicamente a saldare il legame di imputazione organica.

L’attivazione del soccorso istruttorio si configura pertanto come un passaggio procedimentale vincolato e non meramente facoltativo. L’omissione dell’invito alla regolarizzazione rende il provvedimento di esclusione viziato da violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, privando l’operatore economico della facoltà accordatagli dalla legge di sanare l’irregolarità formale della spendita del nome.

5.3 — Il principio del risultato come argine contro il formalismo espulsivo della stazione appaltante

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato trova la propria consacrazione assiologica nel principio del risultato scolpito dall’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023, che impone alle stazioni appaltanti di orientare ogni fase dell’evidenza pubblica al conseguimento del miglior affidamento possibile nel rispetto della legalità e della trasparenza³. Il principio del risultato funge da canone ermeneutico prioritario per l’esercizio della discrezionalità amministrativa, superando le letture iper-formalistiche che sacrificano la sostanza dell’offerta e la più ampia partecipazione a presidi documentali meramente formali.

L’automatismo espulsivo adottato da Roma Capitale contrasta frontalmente con la ratio del nuovo impianto codicistico, traducendosi in un’indebita restrizione dell’accesso al mercato pubblico. La stazione appaltante non persegue l’interesse pubblico quando esclude un’offerta valida e competitiva sulla base di presunzioni astratte circa l’inefficacia della rappresentanza, disattendendo gli strumenti di soccorso e regolarizzazione previsti dall’ordinamento.

Il bilanciamento tra certezza giuridica e favor partecipationis esige che il vizio di rappresentanza venga accertato nella sua effettiva insuperabilità. Solo qualora l’operatore economico, ritualmente invitato a produrre la ratifica o a chiarire la portata della procura, ometta di riscontrare la richiesta nel termine perentorio assegnato, la stazione appaltante potrà legittimamente addivenire all’esclusione ai sensi dell’art. 101, comma 2, del codice.

06. Considerazioni conclusive e profili di cautela operativa

La pronuncia in commento del Consiglio di Stato¹ apporta un contributo chiarificatore essenziale nell’esegesi dei rapporti tra poteri di rappresentanza societaria e dinamiche procedimentali delle gare pubbliche. L’affermazione del principio secondo cui la limitazione dei poteri di stipula non inficia la legittimazione all’offerta, unitamente alla qualificazione del difetto di spendita del nome in termini di mera inefficacia relativa sanabile, consolida un assetto equilibrato che tutela l’affidamento delle imprese e argina derive formalistiche incompatibili con il principio del risultato.

Non possono tuttavia sottovalutarsi taluni profili di cautela operativa sul piano applicativo. La possibilità di sanare ex post la carenza di poteri rappresentativi tramite ratifica societaria non deve tradursi in una facoltà opportunistica per l’operatore economico di vincolarsi all’offerta solo a seguito dell’andamento favorevole della gara, sottraendosi all’impegno in caso contrario. A tale criticità sovviene la rigorosa perentorietà del termine assegnato dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 101 del d.lgs. n. 36 del 2023, la cui infruttuosa scadenza consuma irreversibilmente la possibilità di regolarizzazione e impone la tempestiva esclusione dell’offerta.

In conclusione, la decisione della Sezione Quinta delinea un modello di cooperazione procedimentale improntato alla leale collaborazione tra stazione appaltante e concorrenti, nel quale l’evidenza documentale dei poteri di firma deve essere scrutinata con rigore sostanziale, evitando automatismi espulsivi che finirebbero per ledere ingiustificatamente l’interesse pubblico alla massima partecipazione e alla selezione della proposta economicamente più vantaggiosa.