Giurisdizione e il conferimento degli incarichi di struttura complessa

01. Il rinvio pregiudiziale e la questione di giurisdizione

1.1 L’ordinanza del TAR Liguria e la genesi del contrasto

La pronuncia in commento trae origine da un rinvio pregiudiziale sollevato dal T.A.R. per la Liguria in seno a una controversia relativa a una selezione per la copertura di un posto di direttore di struttura complessa presso un Istituto Zooprofilattico Sperimentale. La ricorrente, posizionatasi al secondo posto della graduatoria di merito, aveva adito il giudice amministrativo contestando la legittimità del conferimento dell’incarico alla controinteressata, prima classificata. La quaestio iuris sottoposta al vaglio della Suprema Corte mirava a chiarire se le modifiche introdotte dalla Legge n. 118/2022 avessero mutato il riparto di giurisdizione in materia.

Il giudice rimettente ha evidenziato come, a fronte di un consolidato orientamento favorevole alla giurisdizione ordinaria, si fosse fatta strada in seno al Consiglio di Stato una tesi innovativa. Secondo tale prospettiva, l’eliminazione del carattere fiduciario della nomina avrebbe attratto la procedura nell’alveo della natura concorsuale propria del reclutamento pubblico, determinando la competenza del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001. Tale incertezza interpretativa, idonea a riproporsi in numerosi giudizi, ha indotto il T.A.R. a sollecitare un intervento chiarificatore delle Sezioni Unite.

1.2 La ammissibilità del rinvio ex art. 363-bis c.p.c.

Le Sezioni Unite hanno preliminarmente confermato l’ammissibilità del rinvio pregiudiziale disposto dal giudice amministrativo su una questione di giurisdizione. La Corte ha chiarito che tale strumento, lungi dal confliggere con i meccanismi ordinari di risoluzione dei conflitti, svolge una funzione complementare volta all’enunciazione di un principio di diritto suscettibile di applicazione in un numero indefinito di giudizi. L’istituto risponde pienamente alle esigenze di effettività della tutela giurisdizionale, permettendo un controllo preventivo che previene il rischio di inutili regressioni processuali.

Sotto il profilo sistematico, la legittimazione del giudice amministrativo ad attivare il rinvio ex art. 363-bis c.p.c. è stata riconosciuta in coerenza con il controllo ufficioso sulla giurisdizione. La Corte ha precisato che il vincolo derivante dal principio di diritto enunciato non interferisce con il merito della lite, poiché la ricostruzione della concreta vicenda processuale resta affidata al giudice rimettente. In questo quadro, il controllo della Cassazione si configura come un presidio necessario per garantire l’uniforme applicazione delle norme sul riparto, specialmente in settori delicati come il conferimento degli incarichi di struttura complessa nella sanità pubblica.

02. Il conferimento degli incarichi di struttura complessa tra norma e rito

2.1 L’evoluzione dall’art. 15 d.lgs. 502/1992 alla Legge 118/2022

La disciplina che regola il conferimento degli incarichi di struttura complessa ha subito, nel corso di un trentennio, una stratificazione normativa che riflette il mutamento del paradigma gestionale della sanità pubblica. Nel testo originario del 1992, la dirigenza sanitaria era ancora articolata in due livelli, con un accesso al secondo livello condizionato al possesso di un’idoneità nazionale. Tuttavia, è con il d.lgs. n. 229/1999 che il sistema approda a un ruolo unico della dirigenza, articolato non più per carriere gerarchiche, ma in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali.

Il cuore della novella del 2022, attuata con la Legge n. 118/2022, interviene proprio sulla fase finale della procedura selettiva. Se il “decreto Balduzzi” del 2012 aveva introdotto una terna di candidati idonei entro cui il Direttore Generale poteva scegliere con motivazione analitica, la riforma più recente elide tale margine di manovra. Oggi, l’organo di vertice aziendale è tenuto a nominare il candidato che ha conseguito il miglior punteggio in graduatoria. Tale automatismo, volto a garantire i principi di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., ha alimentato il dubbio se la procedura avesse ormai smarrito la sua natura gestoria per trascolorare in un concorso pubblico in senso stretto.

2.2 La natura delle procedure selettive in sanità

Per comprendere il riparto di giurisdizione, resta fondamentale distinguere tra le procedure di accesso alla dirigenza e quelle di affidamento degli incarichi apicali. Come chiarito dalle Sezioni Unite, l’art. 15, comma 7, del d.lgs. 502/1992 riserva al concorso pubblico per titoli ed esami la costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Al contrario, la selezione per la struttura complessa non determina un’assunzione, bensì il conferimento di una funzione temporanea a un professionista che deve già possedere la qualifica dirigenziale.

Sotto questo profilo, la procedura selettiva non integra un concorso per il reclutamento, poiché non mira a una progressione verticale tra aree diverse. Nel pubblico impiego sanitario privatizzato, la qualifica dirigenziale esprime un’idoneità professionale già acquisita, mentre l’incarico rappresenta la modalità concreta di esercizio della stessa. Ne consegue che l’attività della commissione rimane preparatoria di un atto che, pur vincolato nel risultato dalla graduatoria, mantiene la propria natura di provvedimento di gestione del rapporto di lavoro, riconducibile alla capacità di diritto privato dell’azienda datrice di lavoro.

03. La negazione della novazione oggettiva del rapporto

3.1 Il contrasto con l’orientamento “innovativo” del Consiglio di Stato

Il panorama giurisprudenziale precedente all’intervento risolutivo delle Sezioni Unite appariva profondamente segnato da un revirement interpretativo del Consiglio di Stato. Nelle pronunce n. 8344/2024 e n. 578/2025, i giudici di Palazzo Spada avevano infatti teorizzato che il conferimento degli incarichi di struttura complessa, alla luce della novella del 2022, avesse assunto i tratti di una vera e propria procedura concorsuale. Il fulcro di tale ragionamento risiedeva nel carattere vincolante della graduatoria, la cui approvazione avrebbe individuato un vincitore in senso tecnico, privando il Direttore Generale di ogni residua facoltà di scelta fiduciaria.

Secondo questa impostazione, la selezione non rappresenterebbe una mera modalità gestionale, bensì una progressione verticale verso una fascia funzionale superiore. Il passaggio dal ruolo di dirigente medico “semplice” a quello di responsabile di struttura complessa comporterebbe, in questa prospettiva, l’acquisizione di uno status professionale nuovo e qualitativamente distinto. Tale trasformazione darebbe luogo a una novazione oggettiva del rapporto di lavoro, rendendo la procedura assimilabile a un pubblico concorso per l’assunzione e determinando, per l’effetto, lo spostamento della giurisdizione verso il plesso amministrativo ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001.

Tale tesi poggiava sull’idea che l’incarico apicale non fosse una semplice articolazione interna di responsabilità, ma un’area funzionale a sé stante. Tuttavia, la Cassazione ha ravvisato in questa lettura una forzatura del dato normativo, osservando come il vincolo alla graduatoria non muti la sostanza dell’atto, ma ne rafforzi semplicemente la trasparenza. La procedura, pur procedimentalizzata in modo rigoroso, non mira a costituire un nuovo vincolo contrattuale, ma a regolare la fase dinamica di un rapporto di impiego già stabilmente incardinato nel ruolo unico della dirigenza sanitaria.

3.2 L’unicità del ruolo dirigenziale e la dimensione funzionale

Il superamento del contrasto operato dalle Sezioni Unite poggia sulla corretta qualificazione del rapporto di impiego nel settore sanitario pubblico. La tesi della novazione oggettiva viene confutata partendo dal dato normativo introdotto dal d.lgs. n. 229/1999, che ha unificato il livello della dirigenza sanitaria. A differenza del passato, non sussiste più una distinzione gerarchica tra aree diverse, ma un ruolo unico all’interno del quale i dirigenti sono chiamati a svolgere funzioni differenti in ragione delle responsabilità loro affidate. In tale contesto, il passaggio alla direzione di una struttura complessa non determina l’ingresso in una nuova categoria, ma rappresenta una variazione delle modalità di esercizio della medesima qualifica professionale.

La qualifica di dirigente medico esprime infatti un’idoneità professionale acquisita stabilmente mediante il concorso pubblico per l’accesso, mentre l’incarico di struttura complessa ha una natura funzionale e temporanea. Come ribadito dalla Suprema Corte, l’incarico è a termine, rinnovabile e revocabile, elementi che mal si conciliano con l’idea di una novazione del contratto o di una progressione verticale in senso tecnico. Ne deriva che la procedura selettiva, pur vincolata nei suoi esiti, rimane un atto di gestione di un rapporto già in essere, privo di quella portata innovativa necessaria per configurare un nuovo reclutamento.

Il rigetto della tesi ordinarista da parte di alcuni giudici amministrativi non teneva conto della scissione tra l’acquisto della qualifica e il conferimento dell’incarico, principio cardine del lavoro pubblico privatizzato. La Cassazione riafferma che il conferimento degli incarichi di struttura complessa non può essere assimilato a una procedura concorsuale per l’assunzione poiché non altera la posizione funzionale qualitativa del dipendente all’interno del livello unico dirigenziale. Tale chiarimento cristallizza la giurisdizione del giudice ordinario, sottraendo la materia a interpretazioni estensive che avrebbero frammentato la tutela del professionista sanitario.

04. La natura imprenditoriale delle ASL e i poteri datoriali

4.1 L’Azienda Sanitaria come datore di lavoro privato

Il pilastro che sorregge l’intero impianto delle Sezioni Unite risiede nella peculiare conformazione giuridica delle Aziende Sanitarie. A differenza delle amministrazioni pubbliche tradizionali, le ASL sono dotate di autonomia imprenditoriale e la loro organizzazione è disciplinata da atti di diritto privato, come stabilito dall’art. 3 del d.lgs. n. 502/1992. Tale assetto implica che anche le determinazioni di macro-organizzazione, normalmente espressione di potestà autoritativa, assumano in questo comparto una natura privatistica.

Questa ricostruzione trova un solido avallo nel magistero della Corte Costituzionale. Nella sentenza n. 275/2001, la Consulta ha chiarito che la scelta di riportare il lavoro pubblico (compresa la dirigenza) nell’alveo del diritto civile risponde a una precisa finalità di politica del diritto: rafforzare la tutela dei dipendenti. Riportare il conferimento degli incarichi di struttura complessa sotto l’egida del datore di lavoro privato significa riconoscere al professionista sanitario una posizione di diritto soggettivo, pienamente giustiziabile davanti al giudice del lavoro senza le attenuazioni tipiche dell’interesse legittimo.

4.2 Effettività della tutela e poteri del Giudice del Lavoro

L’eliminazione della discrezionalità fiduciaria operata dalla riforma del 2022 non deve essere letta come un ritorno al passato pubblicistico, ma come un vincolo procedimentale che potenzia lo scrutinio giurisdizionale. Il Giudice del Lavoro, infatti, dispone di una gamma di rimedi ben più incisiva rispetto al Giudice Amministrativo. Ai sensi dell’art. 63, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, egli può adottare tutti i provvedimenti necessari, inclusi quelli di accertamento e condanna, per reintegrare il diritto leso.

In presenza di una graduatoria vincolante, il controllo giudiziale si fa stringente: il venir meno del carattere fiduciario permette al giudice di verificare la correttezza del punteggio e, ove riscontri vizi nella procedura, di annullare l’atto gestionale illegittimo. La tutela non si esaurisce dunque nel mero risarcimento per perdita di chance, ma può attingere a rimedi che garantiscano il conseguimento effettivo dell’incarico. Questa pienezza di cognizione dimostra che la giurisdizione ordinaria rappresenta, paradossalmente, il presidio più solido contro le possibili distorsioni nelle selezioni apicali della sanità pubblica.

05. Osservazioni conclusive

La sentenza n. 3868/2026 delle Sezioni Unite pone fine a una stagione di incertezza interpretativa che rischiava di compromettere la celerità delle tutele nel pubblico impiego sanitario. Riaffermando la giurisdizione del giudice ordinario su il conferimento degli incarichi di struttura complessa, la Suprema Corte non si è limitata a risolvere un conflitto di rito, ma ha ripristinato la coerenza sistematica di un settore che, dalla riforma del 1999, non conosce più carriere gerarchiche verticali, ma solo articolazioni funzionali di un ruolo dirigenziale unico.

Il superamento della tesi della novazione oggettiva rappresenta un passaggio fondamentale: riconoscere che il conferimento di un incarico non altera la sostanza del rapporto di lavoro significa preservare l’integrità della qualifica dirigenziale già acquisita. Allo stesso tempo, la valorizzazione della natura imprenditoriale delle Aziende Sanitarie garantisce che il potere datoriale, pur vincolato oggi dai punteggi di una graduatoria, resti soggetto al sindacato pieno e penetrante del Giudice del Lavoro, unico plesso in grado di assicurare rimedi ripristinatori e non meramente risarcitori.

In definitiva, la decisione consolida un modello in cui il rigore della selezione e la natura privatistica dell’atto convivono armoniosamente. Per i professionisti della sanità, la stabilità di questo riparto si traduce in una maggiore certezza del diritto e in una tutela giurisdizionale che, lungi dal degradare a interesse legittimo, si conferma saldamente ancorata alla categoria dei diritti soggettivi.