L’art. 10 e la tassatività delle cause di esclusione negli appalti

Introduzione

Il nuovo Codice e la stabilità delle procedure

L’entrata in vigore del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ha impresso una direzione netta verso la semplificazione e la stabilità dei rapporti negoziali tra Amministrazione e operatori economici. In tale alveo normativo, la tassatività delle cause di esclusione negli appalti assurge a perno del sistema, agendo come limite invalicabile al potere discrezionale della stazione appaltante e, al contempo, come garanzia di massima partecipazione. La recente pronuncia del Consiglio di Stato, sez. III, 16 aprile 2026, n. 3015, offre un’occasione di riflessione preziosa sulla tenuta di tale principio di fronte a specifiche tecniche complesse e interpretazioni formalistiche dei bandi di gara.

Il legislatore del 2023, recependo gli orientamenti giurisprudenziali più avanzati, ha inteso blindare la procedura di evidenza pubblica contro l’inserimento di requisiti espulsivi atipici, ovvero non espressamente previsti dalla norma primaria. Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’interpretazione delle clausole di gara deve orientarsi alla tutela dell’affidamento e alla par condicio, evitando che l’incertezza ermeneutica si traduca in un onere improprio per l’offerente. Va osservato che la stabilità della gara non dipende solo dalla tassatività formale delle clausole, ma anche dalla capacità del giudice e dell’amministrazione di leggere il dato tecnico secondo una prospettiva funzionale, rifuggendo da approcci che penalizzino l’innovazione o la conformità sostanziale dei prodotti offerti.

Sotto tale profilo, il caso in esame permette di analizzare come il principio del favor partecipationis debba coordinarsi con il rigore delle specifiche tecniche. Resta infatti da chiedersi se una difformità meramente terminologica o una differente modalità di funzionamento di un dispositivo medico possano giustificare l’estromissione di un concorrente, qualora il risultato prestazionale richiesto dalla stazione appaltante sia comunque garantito. La sentenza n. 3015/2026 conferma che, nel solco tracciato dal nuovo Codice, la tassatività delle cause di esclusione negli appalti non è solo una regola di forma, ma un criterio di giustizia sostanziale che impone una verifica rigorosa della conformità prima di sacrificare il confronto concorrenziale.

Il caso e l’iter processuale

Il contrasto sulla conformità tecnica delle maschere di ventilazione

La vicenda trae origine da una procedura telematica indetta dall’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, finalizzata all’aggiudicazione della fornitura annuale di sistemi di maschere di ventilazione sovraglottidea. La gara, espletata tramite richiesta di offerta sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, prevedeva come criterio di selezione quello del prezzo più basso, ai sensi dell’articolo 108, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023. Il fulcro della contesa risiede nelle specifiche tecniche definite dal capitolato, che richiedevano espressamente la fornitura di dispositivi dotati di cuffia non gonfiabile, sterili e monouso.

La società AZ Hospital S.r.l., risultata aggiudicataria, aveva offerto un modello di dispositivo descritto come maschera autogonfiabile. Tale scelta è stata duramente avversata dalla concorrente Scognamiglio S.r.l., la quale ha sostenuto che il prodotto non rispondesse ai requisiti della lex specialis. Secondo la tesi della ricorrente, la natura autogonfiabile del presidio sarebbe stata incompatibile con il divieto di cuffia gonfiabile, postulando una sostanziale identità funzionale tra i due meccanismi di aderenza alle pareti faringee.

Il contrasto tecnico verte dunque sulla corretta perimetrazione del concetto di non gonfiabile in ambito clinico. Mentre le maschere tradizionali richiedono l’intervento manuale di un operatore munito di siringa per insufflare aria, i modelli di nuova generazione sfruttano la pressione di ventilazione o si modellano autonomamente alle vie aeree. La stazione appaltante, nel confermare la conformità tecnica del prodotto, ha valorizzato proprio l’assenza di manipolazione esterna, ritenendo che tale caratteristica soddisfacesse pienamente la funzione del requisito tecnico volto a prevenire rischi di sovragonfiaggio.

La decisione del TAR Campania e i motivi di appello

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, con la sentenza n. 7786/2025, ha respinto il ricorso introduttivo, ritenendo che l’istruttoria condotta dalla stazione appaltante fosse completa e la motivazione dei provvedimenti impugnati congrua. In particolare, i giudici di prime cure hanno avallato la valutazione dell’organo tecnico della Azienda Sanitaria Locale, secondo cui il dispositivo offerto dalla controinteressata, pur operando con un meccanismo autogonfiabile, risultava rispondente alle prescrizioni della lex specialis. Tale conclusione poggiava sulla distinzione funzionale tra i dispositivi che richiedono un intervento manuale dell’operatore e quelli che, invece, aderiscono autonomamente alle pareti faringee.

Contro tale decisione, la società Scognamiglio ha proposto un appello principale, articolando una complessa censura sull’interpretazione delle clausole del capitolato. La ricorrente sostiene che il TAR avrebbe errato nel considerare equivalente una maschera autogonfiabile a una non gonfiabile, ignorando il dato letterale della disciplina di gara. Inoltre, l’impugnazione investe la regolarità della certificazione CE prodotta in offerta e la discrepanza relativa all’identità del fabbricante tra il soggetto indicato in gara e quello risultante dalla documentazione MDR, lamentando una violazione dei principi di trasparenza e di par condicio tra i concorrenti.

Parallelamente, l’aggiudicataria ha esperito un appello incidentale, eccependo l’irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività. La questione centrale sottoposta al vaglio del Consiglio di Stato riguarda, dunque, non solo il merito della conformità tecnica, ma anche la portata del soccorso istruttorio in presenza di incertezze documentali. Resta inteso che la decisione finale deve misurarsi con la necessità di bilanciare il rigore delle specifiche tecniche con la tutela della concorrenza, evitando che l’eccessivo formalismo si traduca in una barriera all’ingresso per soluzioni tecnologicamente avanzate.

La quaestio iuris e il quadro normativo

L’art. 10 del d.lgs. 36/2023 e il divieto di clausole espulsive atipiche

Il perno attorno al quale ruota l’intera architettura del nuovo sistema degli affidamenti pubblici è costituito dal principio di tassatività delle cause di esclusione negli appalti. Tale canone, oggi cristallizzato nell’articolo 10, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, stabilisce che le clausole che prevedono cause di esclusione ulteriori rispetto a quelle di legge sono nulle e si considerano non apposte. La norma mira a neutralizzare il rischio di una proliferazione di requisiti espulsivi praeter legem, che finirebbero per comprimere indebitamente il confronto concorrenziale e violare la fiducia tra Amministrazione e mercato.

Nella fattispecie scrutinata dal Consiglio di Stato, la controversia sulla natura gonfiabile o meno della maschera di ventilazione interroga proprio il limite del potere di esclusione della stazione appaltante. Va osservato che l’Amministrazione, pur nell’esercizio della propria autonomia nel definire le specifiche tecniche, non può trasformare un’ambiguità terminologica in una sanzione espulsiva insormontabile. La ratio dell’art. 10 risiede nella volontà di impedire interpretazioni formalistiche delle regole di gara che portino all’estromissione di offerte tecnicamente valide ma non perfettamente speculari a una lettura atomistica del bando.

Il legislatore ha inteso quindi blindare il procedimento di gara, imponendo che ogni causa di esclusione sia tipica, inequivoca e direttamente riconducibile ai modelli legali. Sotto tale profilo, il riferimento alla tassatività non è un mero esercizio di stile, ma un vincolo ermeneutico per l’interprete: laddove residui un dubbio sulla portata di una clausola della lex specialis, deve sempre prevalere la soluzione che favorisce la partecipazione, escludendo automatismi punitivi non previsti dal codice. Questo approccio garantisce che la selezione avvenga sul piano del merito tecnico ed economico, preservando l’integrità della gara da vizi di eccesso di potere per irragionevolezza.

Il Regolamento (UE) 2017/745 (MDR) e la proroga delle certificazioni CE

Un profilo di particolare tecnicismo affrontato dalla pronuncia in commento riguarda la persistente validità della certificazione CE per i dispositivi medici in fase di transizione verso il nuovo regime europeo. Il Regolamento (UE) 2017/745, noto come MDR, ha introdotto requisiti più stringenti per la marcatura dei prodotti, determinando una complessa gestione delle proroghe per i certificati rilasciati sotto le previgenti direttive. Va osservato che il legislatore dell’Unione è intervenuto ripetutamente per estendere la validità dei titoli autorizzativi “legacy”, al fine di scongiurare carenze di dispositivi essenziali sul mercato sanitario.

Nel caso di specie, l’appellante aveva contestato l’offerta dell’aggiudicataria proprio sulla base di una presunta scadenza del certificato CE. Tuttavia, come rilevato dal Consiglio di Stato, la conformità tecnica del prodotto AIR-Q-SP risulta garantita dalla proroga ex lege al 31 dicembre 2028, prevista per i dispositivi medici di classe IIa e IIb che soddisfino le condizioni di sorveglianza e transizione. Sotto tale profilo, assume rilievo determinante la Lettera di Conferma MDR rilasciata dall’organismo notificato, la quale attesta formalmente l’avvio dell’iter di certificazione secondo il nuovo regolamento e la conseguente estensione della validità del precedente titolo.

La sentenza n. 3015/2026 chiarisce un punto fondamentale in tema di oneri probatori: la stazione appaltante non è tenuta a un’esclusione automatica qualora la regolarità del certificato sia verificabile attraverso la consultazione di banche dati ufficiali. La verifica esperita dall’Azienda Sanitaria Locale presso il sistema informativo del Ministero della Salute ha confermato la regolarità della posizione del fabbricante, rendendo irrilevanti le contestazioni formali basate su una lettura parziale dei documenti di offerta. Tale approccio conferma che la tassatività delle cause di esclusione negli appalti opera anche in senso sostanziale, impedendo che ritardi burocratici o complessità normative estranee alla qualità del prodotto possano inficiare la regolarità della gara.

L’interpretazione delle clausole tecniche tra letteralità e funzione

I criteri ermeneutici ex artt. 1362-1363 c.c. nella giurisprudenza amministrativa

L’interpretazione della lex specialis costituisce uno dei nodi più delicati della procedura di evidenza pubblica, ponendosi all’intersezione tra la rigidità del bando e la flessibilità richiesta dalla realtà tecnica. Secondo un orientamento consolidato, richiamato dalla recente sentenza n. 2427/2026, le clausole di gara devono essere interpretate prioritariamente secondo il criterio letterale e quello sistematico, in applicazione analogica degli artt. 1362 e 1363 del codice civile. Tale approccio impedisce l’utilizzo di procedimenti ermeneutici di carattere integrativo, volti a rintracciare significati impliciti o inespressi che potrebbero alterare la par condicio tra i partecipanti.

Il Consiglio di Stato ha più volte ribadito che le disposizioni del bando non possono essere assoggettate a una funzione integrativa diretta a evidenziare pretesi significati occulti, ma vanno lette secondo il senso immediatamente evincibile dal tenore delle parole utilizzate. Come evidenziato nella sentenza n. 3253/2025, soltanto laddove il dato testuale presenti evidenti ambiguità l’interprete è legittimato a optare per il significato più favorevole al concorrente. Questo canone, espressione del principio del clare loqui, mira a tutelare l’affidamento degli operatori economici e a garantire che la tassatività delle cause di esclusione negli appalti non sia aggirata mediante prassi interpretative estensive o analogiche.

In tale prospettiva, il richiamo alle norme civilistiche non deve trarre in inganno: la natura di atto amministrativo generale del bando impone che la ricerca della comune intenzione non sia riferita a una volontà soggettiva, bensì al significato oggettivo fatto palese dalle espressioni letterali. Resta inteso che il coordinamento tra l’art. 1362 c.c. e le esigenze pubblicistiche di trasparenza obbliga la stazione appaltante a una formulazione chiara delle specifiche tecniche, poiché l’oscurità della regola non può mai tradursi in un pregiudizio per il privato che abbia confidato in una lettura piana e ragionevole dei requisiti di partecipazione.

La nozione di “non gonfiabile”: verso un’interpretazione funzionale

Il cuore del ragionamento espresso nella sentenza n. 3015/2026 risiede nel significato da attribuire all’espressione «non gonfiabile» riferita alla cuffia delle maschere sovraglottidee. Il Collegio ha chiarito che tale dicitura non deve essere letta come un divieto assoluto di espansione fisica del presidio, bensì come un requisito tecnico volto a escludere la necessità di un intervento manuale esterno. In questa prospettiva, la stazione appaltante ha inteso privilegiare dispositivi che non richiedano l’uso di siringhe o ventilatori manuali per il gonfiaggio, riducendo così il rischio clinico legato a possibili errori di pressione intra-cuffia.

La maschera autogonfiabile offerta dall’aggiudicataria è stata ritenuta pienamente conforme poiché, pur prevedendo una cuffia che aderisce alle vie aeree, tale aderenza avviene in modo automatico attraverso la pressione di ventilazione o per conformazione anatomica, senza insufflazione d’aria dall’esterno. Va osservato che l’interpretazione del bando non può prescindere dalla funzione d’uso del prodotto medico: se il fine della norma di gara è la sicurezza del paziente e la rapidità di impiego, un dispositivo che raggiunge tali obiettivi mediante un meccanismo tecnologicamente avanzato non può essere sanzionato con l’esclusione. Il Consiglio di Stato ha dunque confermato che la conformità tecnica sostanziale deve prevalere su una lettura meramente formalistica del capitolato.

In definitiva, l’approccio dei giudici di Palazzo Spada dimostra come l’esegesi della lex specialis debba sempre tendere alla conservazione degli effetti degli atti di gara, laddove l’offerta sia idonea a soddisfare l’interesse pubblico sotteso alla fornitura. Non si tratta di una deroga ai principi di letteralità, ma di una loro attuazione intelligente: il termine non gonfiabile identifica una categoria funzionale e non un limite strutturale insuperabile. Questa scelta ermeneutica previene derive escludenti ingiustificate, garantendo che la competizione si svolga sull’effettiva qualità del presidio sanitario offerto e non su sterili dispute terminologiche che finirebbero per danneggiare l’efficienza del servizio sanitario.

Tassatività delle cause di esclusione e soccorso procedimentale

Il potere di rettifica degli errori materiali e il soccorso istruttorio tecnico

L’applicazione della tassatività delle cause di esclusione negli appalti non deve tradursi in un formalismo paralizzante che impedisca alla stazione appaltante di ricercare l’effettiva volontà dell’offerente. Il sistema del nuovo Codice ammette e favorisce il ricorso a chiarimenti volti a superare eventuali ambiguità dell’offerta, senza che ciò costituisca una violazione della parità di trattamento. Come ricordato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3015/2026, sussiste un potere-dovere dell’Amministrazione di sollecitare integrazioni documentali, purché queste non si risolvano in una modifica postuma della proposta negoziale. Sotto tale profilo, la giurisprudenza distingue nettamente tra il soccorso istruttorio e il cosiddetto soccorso procedimentale, finalizzato alla mera interpretazione di passaggi oscuri.

In tale ambito assume rilievo fondamentale la nozione di errore materiale emendabile. Secondo i principi ribaditi nella sentenza n. 10931/2022, è rettificabile quell’errore che può essere rilevato immediatamente dal contesto stesso dell’atto, senza necessità di indagini ricostruttive della volontà dell’impresa. In altri termini, se la volontà negoziale è individuabile ictu oculi, la stazione appaltante può procedere alla correzione per salvaguardare il principio di conservazione degli atti. Tale potere di rettifica si configura come uno strumento indispensabile per evitare che sviste clericali o refusi terminologici precludano l’accesso al mercato a operatori economici dotati dei necessari requisiti tecnici.

Nel caso oggetto di commento, il soccorso procedimentale è venuto in rilievo con riguardo alla discordanza sull’identità del fabbricante delle maschere. La stazione appaltante ha correttamente richiesto chiarimenti per dirimere il dubbio tra la società indicata in offerta e quella risultante dalla documentazione tecnica, accertando che si trattava di una mera successione legata a un’acquisizione aziendale. Va osservato che tale attività di verifica non ha comportato un’integrazione dell’offerta, ma ha semplicemente permesso di confermare la portata di elementi già presenti nel corredo documentale. Resta ferma la necessità che il chiarimento non attinga a fonti estranee all’offerta, garantendo in ogni caso la par condicio e l’intangibilità degli impegni assunti.

La verifica digitale dei requisiti tramite banche dati ministeriali

L’accertamento della conformità dell’offerta non si esaurisce nell’esame dei documenti prodotti dal concorrente, ma si estende alla verifica della veridicità e dell’attualità dei titoli dichiarati. La sentenza del Consiglio di Stato n. 3015/2026 sottolinea come la stazione appaltante abbia l’onere di esperire approfondimenti istruttori qualora sorgano dubbi sulla vigenza di una certificazione, specialmente in contesti normativi in evoluzione come quello dei dispositivi medici. Tale dovere di verifica risponde all’esigenza di evitare esclusioni basate su carenze documentali meramente apparenti, che potrebbero essere smentite da risultanze oggettive reperibili presso fonti ufficiali.

Nel caso di specie, la stazione appaltante ha proceduto alla consultazione della banca dati ufficiale del Ministero della Salute, riscontrando la regolare registrazione del dispositivo e la validità della proroga MDR rilasciata dall’organismo notificato. Questa attività di riscontro digitale non costituisce un’integrazione indebita dell’offerta, bensì un esercizio del potere di verifica dei requisiti che garantisce l’attendibilità della selezione. L’accesso a banche dati pubbliche rappresenta dunque uno strumento di semplificazione che riduce il contenzioso e assicura che il giudizio di conformità tecnica poggi su dati certi e aggiornati.

In conclusione, la legittimità dell’operato dell’Azienda Sanitaria Locale risiede proprio nell’aver privilegiato l’accertamento sostanziale rispetto alla contestazione formale. La validità della certificazione CE, confermata dalle risultanze ministeriali, blinda l’offerta contro le censure di irregolarità tecnica, dimostrando come il sistema del soccorso procedimentale sia funzionale alla tutela dell’interesse pubblico alla fornitura. Resta ferma la centralità del principio di autoresponsabilità dell’operatore, ma quest’ultimo non può essere spinto fino al punto di sanzionare l’impresa per la mancata produzione di documenti che la Pubblica Amministrazione può acquisire autonomamente o verificare con ragionevole certezza.

Conclusioni

La pronuncia del Consiglio di Stato n. 3015/2026 si pone come un tassello fondamentale per la corretta applicazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, consolidando una visione dell’evidenza pubblica orientata al risultato e alla sostanza tecnica. L’analisi svolta evidenzia come la tassatività delle cause di esclusione negli appalti non sia un mero precetto formale, ma un principio cardine volto a preservare il confronto concorrenziale da interpretazioni eccessivamente rigide o atomistiche della lex specialis.

Il coordinamento tra i canoni ermeneutici civilistici e le finalità pubblicistiche di tutela della salute ha permesso di superare un potenziale stallo interpretativo, valorizzando la funzione d’uso dei dispositivi medici rispetto a una stretta aderenza terminologica. Resta fermo che il potere di soccorso procedimentale e la verifica digitale tramite banche dati ufficiali costituiscono strumenti indispensabili per garantire l’efficienza dell’azione amministrativa, riducendo il rischio che carenze documentali prive di rilievo sostanziale possano alterare gli esiti di una procedura selettiva.

In definitiva, l’orientamento espresso dai giudici amministrativi conferma che la stabilità delle gare e la tutela dell’affidamento degli operatori economici passano per una lettura piana e ragionevole delle regole di gara. In un mercato sempre più caratterizzato dall’innovazione tecnologica, come quello sanitario, la capacità dell’interprete di guardare oltre il dato letterale per cogliere la ratio della norma costituisce la migliore garanzia per il perseguimento dell’interesse pubblico e per la piena attuazione del principio di concorrenza.