Sospensione dell’ordine di demolizione: il termine non riparte

01. Introduzione: Consiglio di Stato, Sez. II, ord. 26 gennaio 2026, n. 656

Il Consiglio di Stato, Sez. II, ord. 26 gennaio 2026, n. 656, interviene con rigore esegetico sull’intricato rapporto tra tutela cautelare e procedimenti repressivi edilizi. La questione centrale attiene alla sospensione dell’ordine di demolizione e alla sua incidenza sul termine perentorio di novanta giorni stabilito per il ripristino dei luoghi. La Sezione Seconda rimette all’Adunanza Plenaria il compito di chiarire se la misura cautelare determini una mera sospensione ovvero una vera e propria interruzione del decorso temporale con azzeramento dei termini pregressi. Il contenzioso trae origine dal mutamento d’uso non autorizzato di un compendio immobiliare e sfocia nell’avvenuta acquisizione gratuita al patrimonio comunale per decorso del tempo concesso dalla legge.

La disciplina dell’illecito edilizio esige una scansione procedimentale vincolata. L’ordinamento amministrativo non tollera soluzioni di continuita nell’esercizio del potere sanzionatorio volto alla tutela del governo del territorio. L’intervento nomofilattico sollecitato dal collegio investe la struttura stessa degli effetti conformativi delle pronunce interinali. Si tratta di verificare se il privato che ricorre al giudice possa beneficiare di un rinnovo integrale del termine una volta respinto il gravame nel merito. L’interrogativo tocca i principi fondamentali di certezza del diritto e di auto-responsabilita del trasgressore nel quadro delle garanzie giurisdizionali.

1.1 — L’immediata esecutività dell’ordinanza di ripristino

L’analisi dell’ordinanza n. 656 del 2026¹ impone una disamina puntuale dell’art. 21-quater della legge n. 241 del 1990. La norma sancisce che i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. Nel procedimento repressivo disciplinato dall’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001, l’ordine di demolizione spiega immediata efficacia precettiva sin dal momento della sua rituale notificazione. Il termine concesso al responsabile per conformarsi all’ordine non costituisce una dilazione discrezionale, bensi un limite temporale perentorio per evitare le conseguenze ablatorie di legge.

La notificazione dell’atto fa scattare l’onere di spontaneo ripristino dello stato dei luoghi entro novanta giorni. L’amministrazione non esercita alcun margine di apprezzamento sulla doverosita dell’adempimento materiale. Tale rigore opera tanto nelle legislazioni ordinarie quanto nelle normative speciali regionali, quale l’art. 45 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2009 esaminato nella pronuncia. Come evidenziato nell’ambito dei procedimenti sanzionatori in materia edilizia, l’ingiunzione di ripristino consolida la pretesa pubblicistica alla rimozione dell’abuso. L’effetto sanzionatorio opera in via automatica in difetto di un provvedimento giurisdizionale impeditivo efficace.

Il termine concesso al privato risponde a una finalita riparatoria tipizzata. Esso consente all’autore della condotta di neutralizzare le conseguenze dannose dell’opera prima che scatti l’effetto ablatorio. Il decorso del tempo assume pertanto un valore legale tipico ed estintivo della facolta di adempimento spontaneo. La proposizione del ricorso giurisdizionale non sospende di per se l’efficacia del titolo esecutivo amministrativo. Solo un provvedimento cautelare espresso puo paralizzare temporaneamente il dovere di demolizione. La tesi contraria vanificherebbe il principio cardine dell’esecutivita degli atti amministrativi.

1.2 — Il mutamento di destinazione d’uso senza opere strutturali

Nel caso deciso dal Consiglio di Stato n. 656 del 2026, l’abuso contestato consisteva nel mutamento di destinazione d’uso senza opere. Un immobile a destinazione originaria direzionale era stato adibito stabilmente a sede di culto collettivo e preghiera. La difesa del privato sosteneva che l’acquisizione gratuita fosse applicabile esclusivamente alla mancata demolizione di manufatti fisici e non alla cessazione di un’attivita materiale. Il collegio ha respinto l’argomento attraverso una rigorosa interpretazione teleologica dell’art. 45 della legge regionale n. 19 del 2009 e dell’art. 31 del Testo Unico Edilizia. La norma contempla espressamente la rimozione o demolizione dell’intervento abusivo.

L’esegesi della Sezione Seconda conferma che il termine rimozione comprende logicamente il ripristino dell’uso legittimo o la cessazione dell’utilizzazione abusiva. Una diversa lettura risulterebbe contraddittoria, poiche escluderebbe dalle sanzioni essenziali le violazioni urbanistiche prive di manufatti fisici ma capaci di alterare profondamente il tessuto cittadino. Sul punto, la giurisprudenza ha costantemente affermato che la modifica della destinazione d’uso determina una variazione essenziale dell’organismo edilizio laddove comporti un aggravio degli standard urbanistici e del carico infrastrutturale, come ribadito dalla Sezione Sesta nella sentenza n. 3803 del 2020².

I verbali della polizia locale, dotati di fede privilegiata ex art. 2700 c.c., avevano accertato la presenza continuativa di centinaia di fedeli, con picchi superiori alle mille unita. Tale afflusso incideva in modo determinante sui servizi, sulla viabilita e sulle dotazioni di zona. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia, nella sentenza n. 220 del 2024³, aveva in un primo tempo annullato l’ordinanza sindacale, ma il Consiglio di Stato ne ha ribaltato l’esito sancendo che l’immobile non puo operare quale tempio religioso senza preventivo titolo edilizio abilitativo.

1.3 — Il regime urbanistico dei locali degli enti del Terzo Settore

Un profilo esegetico di primario rilievo affrontato nella pronuncia n. 656 del 2026 concerne l’invocata applicazione del Codice del Terzo Settore di cui al D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117. L’associazione sosteneva che la propria iscrizione nel Registro Unico Nazionale del Terzo Settore quale associazione di promozione sociale consentisse l’insediamento dell’attivita in deroga alle destinazioni di zona. Il ragionamento faceva leva sull’art. 71 del D.Lgs. n. 117 del 2017, il quale prevede che le sedi degli enti del Terzo Settore sono compatibili con tutte le destinazioni d’uso omogenee previste dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444.

Il Consiglio di Stato ha smontato la tesi difensiva attraverso una lettura sistematica e combinata degli artt. 5 e 71 del medesimo decreto legislativo. Il beneficio della compatibilita urbanistica generalizzata e subordinato allo svolgimento in via esclusiva o principale delle attivita di interesse generale tassativamente elencate dall’art. 5. Tra tali attivita non e ricompreso l’esercizio del culto religioso, il quale risponde a liberta costituzionali autonome ma non rientra nelle categorie promozionali del Terzo Settore. In assenza di un nesso funzionale di strumentalita secondaria ex art. 6 del codice, l’immobile destinato a luogo di preghiera non puo fruire del regime derogatorio speciale.

La conclusione della Sezione Seconda si allinea agli approdi del giudice di merito. Come statuito dal TAR Veneto nella sentenza n. 1488 del 2024⁴, l’affiliazione formale a una rete associativa non puo tradursi in uno strumento di elusione della pianificazione territoriale. La disciplina urbanistica locale mantiene inalterata la propria forza conformativa rispetto a usi incompatibili con la zonizzazione. Nel sistema di verifica dei titoli abilitativi e rispetto della conformità, l’idoneita dei locali deve essere provata alla luce delle categorie funzionali reali. Il rigetto definitivo di questo motivo d’appello ha consentito al Consiglio di Stato di isolare il vero quesito nomofilattico sulla decadenza temporale.

02. La dogmatica della sospensione e l’inapplicabilità dell’interruzione civilistica

Il cuore teorico della rimessione operata con l’ordinanza n. 656 del 2026 tocca la distinzione dogmatica tra sospensione e interruzione nell’alveo del diritto amministrativo sostanziale e processuale. Il privato assumeva che la concessione del decreto presidenziale monocratico di sospensione dell’ordine di demolizione, unitamente alla successiva sentenza di primo grado di annullamento, avesse azzerato il computo dei novanta giorni. Secondo questa prospettiva difensiva, il termine avrebbe dovuto ricominciare a decorrere integralmente e per intero soltanto dal momento del deposito della decisione di appello favorevole al Comune. L’impostazione invocava il principio generale dell’art. 2943 c.c., mutuando le regole dell’interruzione della prescrizione nel campo dei termini decadenziali amministrativi.

Il Consiglio di Stato evidenzia l’aporia logica di tale trasposizione concettuale. Sul piano della teoria generale del diritto, l’art. 2964 c.c. dispone espressamente che ai termini di decadenza non si applicano le norme relative all’interruzione della prescrizione. Il termine perentorio assegnato con l’ingiunzione edilizia possiede natura decadenziale pubblicistica e non privatistica. La tutela cautelare disciplinata dall’art. 55 del codice del processo amministrativo ha una funzione tipicamente conservativa e interinale. Essa mira unicamente a congelare lo stato di fatto onde impedire il pregiudizio grave e irreparabile durante il giudizio, senza poter riscrivere a ritroso i fatti compiuti.

La sospensione cautelare arresta l’orologio dell’azione amministrativa ma non ne cancella i rintocchi già trascorsi, preservando il rigore dei termini decadenziali contro ogni finzione di rinnovo integrale.

Aderendo all’orientamento rigorista tracciato dalla Sezione Sesta con la sentenza n. 7013 del 2020⁵, il collegio rileva che l’effetto della pronuncia cautelare e di mera quiescenza dell’esecutivita. L’ordinanza cautelare non puo produrre effetti ripristinatori su un termine che sia gia interamente consumato prima dell’emanazione del provvedimento giurisdizionale. Nella vicenda di Monfalcone, l’ordine di ripristino era stato notificato il 25 novembre 2023, cosicche il termine di novanta giorni risultava spirato il 23 febbraio 2024. Il primo decreto cautelare monocratico recava la data del 29 febbraio 2024, intervenendo allorche la fattispecie decadenziale si era gia definitivamente perfezionata.

Riconoscere alla cautelare un’efficacia interruttiva retroattiva significherebbe attribuire al giudice il potere di rimettere in termini una parte decaduta al di fuori dei presupposti di legge. Come evidenziato in materia di efficacia ed esecutività del provvedimento amministrativo, la stabilita dell’azione autoritativa risponde a esigenze di ordine pubblico. L’eventuale accoglimento della misura cautelare impedisce all’amministrazione di portare a compimento gli atti materiali successivi durante la pendenza della lite. Essa tuttavia non cancella il periodo di inottemperanza gia maturato dal destinatario dell’ingiunzione.

Nondimeno, l’ordinanza di rimessione n. 656 del 2026 non trascura l’esistenza di un indirizzo di segno opposto. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, nel parere n. 56 del 2025, ha valorizzato l’effettivita della tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 e 113 Cost. Secondo questa diversa ricostruzione, non si potrebbe esigere che il cittadino demolisca il bene contestualmente all’impugnazione giurisdizionale. La demolizione costituisce infatti un’attivita materiale complessa e irreversibile che non tollera frazionamenti temporali. Il contrasto tra certezza decadenziale ed effettivita della difesa ha reso ineludibile il deferimento all’Adunanza Plenaria.

03. L’automatismo dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale

3.1 — La natura dichiarativa dell’atto di accertamento dell’inottemperanza

L’impianto sanzionatorio delineato dall’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 e governato da un meccanismo di acquisizione di diritto a titolo gratuito. La Sezione Seconda del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 23 del 2026⁶, ha chiarito con nettezza la linea di demarcazione tra la nascita dell’effetto ablativo e la sua successiva formalizzazione. Il provvedimento con cui il dirigente accerta l’inottemperanza all’ordine di demolizione non ha valore costitutivo. Esso possiede una valenza meramente dichiarativa e ricognitiva di una vicenda estintiva e traslativa gia integralmente verificatasi sul piano della realta giuridica.

L’acquisto della proprieta da parte dell’ente locale opera ope legis allo scadere del novantesimo giorno dalla notifica dell’ingiunzione. Ne discende che l’immobile e la relativa area di sedime entrano automaticamente a far parte del patrimonio indisponibile del Comune. Come osservato dal TAR Napoli nella sentenza n. 1940 del 2026⁷, l’atto dirigenziale assolve alla funzione di titolo formale per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, rendendo il mutamento opponibile ai terzi senza costituire l’effetto traslativo.

La giurisprudenza amministrativa ha altresi precisato che la sanzione acquisitiva colpisce il proprietario responsabile dell’omesso ripristino. Nel caso in cui il bene sia concesso in locazione, grava sul titolare del diritto reale l’onere di dimostrare di essersi attivato con diligenza tempestiva ed esaustiva per recuperare la disponibilita del cespite e interrompere l’abuso, come stabilito dal TAR Salerno con la sentenza breve n. 217 del 2026⁸. In difetto di una dissociazione inequivoca, il trasferimento ablatorio colpisce inesorabilmente il cespite immobiliare.

3.2 — L’irretrattabilità dell’effetto traslativo immobiliare

La scansione perentoria dei novanta giorni genera un effetto traslativo irretrattabile. Il Consiglio di Stato, Sezione Sesta, con la sentenza 16 luglio 2026, n. 6595⁹, ha confermato che la mancata ottemperanza consuma definitivamente il potere conformativo del privato sull’immobile. Una volta spirato il termine senza che sia intervenuta la spontanea conformazione o una sospensiva processuale tempestiva, il bene esce irrevocabilmente dalla sfera giuridica dell’originario titolare. L’amministrazione comunale non dispone di alcuna facolta discrezionale di rinunciare all’acquisizione.

L’eventuale inerzia dell’ente locale nell’adottare il verbale formale di accertamento non puo determinare la reviviscenza del diritto dominicale privato. L’ente locale non puo sanare tacitamente l’abuso tollerandone la continuazione o negoziando modalita alternative di rilascio. L’effetto sanzionatorio si radica nella tutela dell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio. Ne consegue che ogni condotta tenuta dal privato successivamente al compimento dei novanta giorni, compresa la tardiva cessazione dell’uso abusivo, risulta irrilevante ai fini della conservazione della proprieta.

3.3 — L’inefficacia sanante dell’istanza di accertamento di conformità tardiva

Un frequente tentativo difensivo consiste nell’invocare la presentazione di un’istanza di accertamento di conformita ex art. 36 del Testo Unico Edilizia presentata dopo il compimento dei novanta giorni. La giurisprudenza di merito e di legittimita esclude categoricamente l’efficacia sanante di simili domande tardive. Come affermato dalla Sezione Seconda del TAR Sardegna nella sentenza n. 58 del 2026¹⁰, la sopravvenuta domanda di sanatoria non paralizza retroattivamente l’acquisizione gratuita gia maturata di diritto. Il privato non puo domandare la regolarizzazione di un manufatto di cui non e piu proprietario.

L’orientamento trova pieno conforto nella giurisprudenza della Sezione Seconda del Consiglio di Stato, la quale con la sentenza n. 1221 del 2026¹¹ ha ribadito la netta separazione tra giudizio di conformita urbanistica sostanziale e decadenza dalle facolta dominicali. La conformita alle norme tecniche non elide l’inosservanza dell’ordine repressivo scaduto. La tempestivita dell’azione rappresenta un canone imprescindibile di legittimita. Nel quadro complessivo dei precedenti giurisprudenziali richiamati, le coordinate interpretative possono essere cosi schematizzate:

04. Il vaglio critico: l’ombra dell’Adunanza Plenaria e l’articolo 7 CEDU

4.1 — La qualificazione della confisca edilizia come sanzione afflittiva

Il nodo nomofilattico rimesso con l’ordinanza n. 656 del 2026 non puo essere compreso appieno senza considerare la svolta impressa dall’Adunanza Plenaria n. 16 dell’11 ottobre 2023¹². Il massimo organo di giustizia amministrativa ha riconosciuto che l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime riveste una natura prettamente sanzionatoria e afflittiva. Superando la risalente concezione dell’acquisizione quale mera misura ripristinatoria dello stato dei luoghi, la Plenaria ha attratto l’istituto nell’alveo della nozione convenzionale di pena ai sensi dell’art. 7 della CEDU.

L’applicazione dei noti criteri Engel elaborati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo impone un cambio di paradigma. La perdita totale del diritto dominicale sul manufatto e sul terreno circostante eccede la stretta riparazione del danno urbanistico, assumendo una funzione punitiva e deterrente. Questo inquadramento produce ricadute immediate sulla disciplina dell’inottemperanza. Se l’acquisizione costituisce una sanzione formalmente amministrativa ma sostanzialmente penale, essa presuppone indefettibilmente un coefficiente soggettivo di colpevolezza. La responsabilita oggettiva non puo governare l’ablazione della proprieta tutelata anche dall’art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1 alla CEDU.

La rimessione operata dalla Sezione Seconda fa leva proprio su questa frizione ordinamentale. Se l’inadempimento all’ordine di ripristino deve essere soggettivamente imputabile, ci si deve chiedere se sia configurabile una colpa in capo al privato che non abbia eseguito l’opera distruttiva durante la pendenza di una tutela cautelare accordata dal giudice. L’automatismo procedimentale e la rigidita dei termini decadenziali entrano in aperta tensione con lo statuto garantistico europeo. Trattare l’acquisizione come una mera sanzione vincolata rischia di svuotare il nucleo essenziale delle garanzie sancite dall’Adunanza Plenaria n. 16 del 2023.

4.2 — Il dilemma dell’incolpevolezza e l’affidamento processuale

Il contrasto giurisprudenziale rimesso alla Plenaria pone in luce il dilemma dell’incolpevolezza del destinatario. L’impostazione formalista sostiene che il privato, pur proponendo ricorso, assume su di se il rischio processuale del rigetto della domanda cautelare o di merito. Tuttavia, pretendere che il ricorrente proceda comunque alla demolizione spontanea mentre contesta la legittimita dell’atto dinanzi agli organi giudiziari contraddice il principio di effettività della tutela. Il cittadino sarebbe costretto a distruggere irreversibilmente il proprio bene per evitare l’espropriazione punitiva, vanificando sul piano pratico l’utilita della domanda giudiziale.

Nella vicenda dell’immobile di Monfalcone, l’intreccio dei provvedimenti provvisori ha ingenerato un ragionevole affidamento processuale. L’emissione del decreto monocratico n. 736 del 2024 e la successiva sentenza di annullamento del TAR n. 220 del 2024 avevano rimosso l’obbligo di ripristino con efficacia retroattiva. Sebbene tale efficacia sia venuta meno con la sentenza di riforma del Consiglio di Stato n. 2821 del 2025, appare arduo imputare a titolo di colpa l’inottemperanza maturata nelle more del giudizio. La condotta del privato era assistita dalla legittima convinzione della fondatezza della propria pretesa, corroborata dalle decisioni di prime cure.

La decisione dell’Adunanza Plenaria sara chiamata a compiere una sintesi equilibrata tra opposte esigenze di rango primario. Da un lato vi e l’imprescindibile salvaguardia dell’ordine pubblico urbanistico, che impedisce la trasformazione del processo amministrativo in uno strumento dilatorio per consolidare gli abusi sul territorio. Dall’altro vi e l’obbligo costituzionale e convenzionale di subordinare la perdita della proprieta a una valutazione effettiva di colpevolezza e imputabilità. In definitiva, la sospensione dell’ordine di demolizione rimane lo snodo cruciale in cui si scontrano l’esigenza di repressione degli abusi e la garanzia della tutela giurisdizionale, confermando l’insegnamento secondo cui il tempo processuale non puo risolversi a danno di chi ha ragione ne premiare chi viola la legge.