Offerta tecnica e anomalia: vietata la rettifica dei punteggi

01. Introduzione: la pronuncia Cons. Stato n. 4225/2026

La pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V, 7 maggio 2026 (dep. 2026), n. 4225¹, interviene con nettezza sul principio cardine di immodificabilità dell’offerta tecnica negli appalti pubblici. Il Collegio affronta una complessa vicenda originata dall’affidamento di un accordo quadro per la manutenzione autostradale, in cui l’attribuzione del punteggio massimo al criterio dell’organigramma del personale è stata posta in discussione a seguito dei chiarimenti resi dall’aggiudicataria in sede di verifica di anomalia. La questione investe il rapporto tra la fase valutativa dell’offerta tecnica e il successivo vaglio di congruità economica, ridefinendo con rigore le conseguenze scaturenti dall’eventuale discrasia tra l’impegno formale assunto dal concorrente e l’effettiva allocazione delle risorse umane ed economiche.

La decisione offre l’occasione per delineare l’esatta collocazione sistematica del soccorso istruttorio correttivo disciplinato dall’art. 101, comma 4, del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Il Consiglio di Stato esclude radicalmente che i chiarimenti o le giustificazioni addotte dal concorrente per dimostrare la sostenibilità economica della propria proposta possano trasmodare in una rettifica postuma del contenuto dell’offerta tecnica. L’amministrazione appaltante non può procedere a una rideterminazione quantitativa dei punteggi attribuiti dalla commissione di gara, né un simile esito può essere disposto dal giudice amministrativo, pena la violazione delle prerogative valutative dell’ente e la compromissione della par condicio tra gli operatori economici in gara.

Sotto il profilo processuale, l’arresto si segnala per la puntuale applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c.. Il Consiglio di Stato censura la pronuncia di primo grado che aveva disposto d’ufficio la rinnovazione delle operazioni di gara per ricalcolare il punteggio tecnico dell’aggiudicataria, a fronte di un ricorso incentrato unicamente sulla richiesta di esclusione per anomalia non sanata. L’analisi della sentenza consente così di ricostruire un quadro dogmatico e applicativo stringente, volto a scongiurare l’ibridazione tra segmenti procedimentali autonomi e a riaffermare l’inderogabile certezza delle regole di gara.

02. La rigida immodificabilità dell’offerta tecnica negli appalti

2.1 — L’inderogabilità del principio del risultato e della par condicio

Al punto 8.1 della motivazione, il Consiglio di Stato fonda il proprio percorso argomentativo sulla configurazione dell’offerta quale atto negoziale unilaterale recettizio, per sua natura irrevocabile e intangibile una volta spirato il termine perentorio di presentazione fissato dal bando. L’operatore economico che partecipa alla gara si vincola in modo definitivo al contenuto della propria proposta tecnica ed economica. Tale irrevocabilità costituisce il presidio indefettibile della par condicio tra i concorrenti. Consentire al partecipante di ricalibrare, precisare a posteriori o rimodulare i contenuti tecnici significherebbe alterare retroattivamente le basi del confronto selettivo. La certezza delle regole di gara esige una simmetria assoluta tra tutti i partecipanti.

La portata vincolante della proposta negoziale non trova attenuazioni nell’affermazione del principio del risultato codificato dall’art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023. Come rimarca la pronuncia in rassegna, il perseguimento del risultato virtuoso dell’amministrazione non autorizza scorciatoie elusive della legalità procedimentale né svaluta l’affidamento legittimo maturato dagli altri concorrenti. Il canone dell’efficienza e della tempestività deve coniugarsi stabilmente con i principi di trasparenza e concorrenza sanciti dall’art. 3 del D.Lgs. n. 36/2023. L’amministrazione non può piegare le prescrizioni di gara all’esigenza di sanare ex post le contraddizioni emerse nell’offerta dell’aggiudicatario. L’assetto delle regole primarie rimane indisponibile.

In continuità con l’orientamento consolidato della Sezione Quinta, richiamato nella decisione in esame attraverso la sentenza Cons. Stato, Sez. V, 4 marzo 2025, n. 1857², l’offerta tecnica si cristallizza irrevocabilmente alla scadenza del bando. Il supremo consesso amministrativo ha da tempo chiarito che l’immodificabilità non è una mera prescrizione formale, bensì una garanzia sostanziale di pari trattamento che impedisce alle stazioni appaltanti di rinegoziare surrettiziamente l’oggetto della commessa. Qualsiasi elemento integrativo o esplicativo introdotto dopo la chiusura dei termini deve reputarsi tamquam non esset ai fini della graduatoria originaria. Il vincolo contrattuale in fieri non ammette rimodulazioni bilaterali occulte.

La linearità della regola posta dal Consiglio di Stato impone una separazione netta tra il testo contrattuale offerto e le contingenze difensive. L’offerta tecnica riflette un impegno economico-organizzativo certo, su cui la commissione esprime una discrezionalità tecnica insuscettibile di revisione per sommatoria o sottrazione. Quando il concorrente descrive una determinata articolazione dell’organigramma, tale elemento concorre a formare la valutazione comparativa. Se in seguito si accerta che quell’articolazione non corrisponde al reale assetto dei costi, il rimedio non può mai consistere nell’adeguare la valutazione ai dati inferiori. L’integrità del procedimento espelle ogni forma di adeguamento negoziato.

2.2 — L’inammissibilità di integrazioni postume in sede di gara

L’analisi esegetica dell’iter decisionale evidenzia il ruolo centrale del principio di autoresponsabilità del concorrente. Chi partecipa a una gara pubblica ha l’onere di predisporre la documentazione in modo chiaro, coerente e completo, assumendosi le conseguenze derivanti da eventuali imprecisioni o lacune dichiarative. Richiamando la decisione Cons. Stato, Sez. V, 12 febbraio 2026, n. 1300³, il giudice amministrativo ribadisce che la violazione dei doveri di diligenza nell’offerta tecnica non può essere sanata trasferendo sulla stazione appaltante o sugli altri concorrenti il costo della negligenza originaria. L’onere di chiarezza documentale grava interamente sull’offerente.

Sotto questo profilo, assume rilievo dirimente quanto già statuito da Cons. Stato, Sez. V, 26 febbraio 2026, n. 1850⁴, ove la medesima Sezione ha chiarito che i requisiti e gli impegni concernenti il personale indicati nell’offerta tecnica attengono alla validità genetica della proposta e non alla mera esecuzione del contratto. Non è ammesso scindere la dichiarazione di gara dalla sua effettiva realizzabilità per degradarla a mero auspicio operativo. La conformità del personale proposto alle prescrizioni della lex specialis condiziona l’attribuzione del punteggio qualitativo. Qualora l’impegno si dimostri artificioso o parziale, esso incide direttamente sulla complessiva serietà dell’operatore, precludendo l’inserimento di elementi chiarificatori postumi non deducibili dall’atto.

Il rigetto di qualsiasi interpretazione permissiva si salda con la necessità di tutelare l’affidamento riposto dagli operatori economici sulla parità delle condizioni competitive. L’ordinamento degli appalti non riconosce un diritto del concorrente a correggere il tiro a seguito dei rilievi sollevati dai controinteressati o dagli organi ispettivi. La perentorietà delle fasi di gara risponde all’esigenza di assicurare una competizione trasparente entro un orizzonte temporale certo. Permettere correzioni a catena trasformerebbe l’evidenza pubblica in una trattativa privatistica asimmetrica, recando un vulnus irreparabile alla concorrenza.

2.3 — La preclusione dell’art. 101, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023

La verifica della compatibilità tra rettifica dell’offerta e regole di evidenza pubblica richiede un’esegesi stringente dell’art. 101, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023, norma che ha tipizzato nell’ordinamento il soccorso istruttorio correttivo. La disposizione consente la rettifica di errori materiali contenuti nell’offerta tecnica o economica a condizioni tassative: l’inesattezza deve essere evidente e desumibile in modo immediato dal testo dell’atto stesso, senza attingere a fonti documentali estranee e senza alterare la sostanza della proposta. Come chiarito dalla recente pronuncia Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2026, n. 2721⁵ — nel tracciare i confini applicativi del soccorso istruttorio correttivo sull’offerta economica — la facoltà di emenda opera unicamente sino al momento antecedente l’apertura delle buste telematiche contenenti le offerte, a tutela della segretezza e dell’immodificabilità.

Nel caso deciso dalla sentenza n. 4225/2026, la discrasia tra le 206 figure professionali indicate nell’organigramma e il loro reale impiego orario non presentava in alcun modo i caratteri dell’errore materiale manifesto. L’errore materiale postula una divergenza ictu oculi tra volontà espressa e formulazione grafica, percepibile dall’esame intrinseco dell’offerta tecnica. L’incongruenza è invece emersa solo a seguito dei chiarimenti giustificativi richiesti dal RUP per l’anomalia. Invocare il soccorso correttivo ex post significherebbe autorizzare una manipolazione surrettizia della proposta. Ciò collide frontalmente con gli arresti di Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2026, n. 5143⁶ e con la puntuale quadripartizione delineata dal TAR Lazio, Sez. II, 15 gennaio 2026, n. 513⁷, i quali confermano che il soccorso integrativo o correttivo non può mai incidere sugli elementi essenziali dell’offerta tecnica già valutata.

03. L’autonomia funzionale del sub-procedimento di anomalia

3.1 — Il perimetro di indagine sui giustificativi dell’aggiudicatario

La verifica della congruità dell’offerta presenta una rigorosa autonomia funzionale rispetto alla fase di attribuzione dei punteggi tecnici ed economici. Come precisato al capo 9 della motivazione della sentenza n. 4225/2026, il subprocedimento di anomalia — disciplinato dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 — non ha natura sanzionatoria né costituisce una riapertura della competizione selettiva. Il suo scopo esclusivo risiede nell’accertare l’affidabilità complessiva e la reale sostenibilità economica della prestazione promessa. In questo contesto, come già approfondito nell’analisi sul subprocedimento di verifica di anomalia e oneri di sicurezza, il sindacato del RUP si fonda su una valutazione globale di attendibilità dell’offerta, priva di intenti correttivi sul merito qualitativo.

I chiarimenti e le tabelle esplicative fornite dal concorrente in sede di contraddittorio istruttorio assolvono a una funzione meramente dimostrativa. Essi non integrano il contenuto precettivo dell’offerta, ma ne illustrano le componenti di costo e le modalità operative sottostanti. In armonia con i principi scolpiti da Cons. Stato, Sez. V, 8 aprile 2026, n. 3110⁸, le giustificazioni possono chiarire l’effettiva consistenza di voci già espresse, ma non possono colmare lacune originarie né alterare la conformazione dell’impegno assunto verso la stazione appaltante. Il giudizio sull’anomalia è un giudizio unitario: l’offerta è complessivamente affidabile oppure deve essere espulsa.

La giurisprudenza amministrativa ha sempre ribadito la netta distinzione tra l’attività di apprezzamento qualitativo rimessa alla commissione giudicatrice e l’istruttoria di congruità condotta dal responsabile unico del progetto. Le due fasi non si sovrappongono. Confondere i due piani significherebbe consentire al RUP o alla commissione di ridisegnare la proposta contrattuale in corso d’opera. Il quadro dei precedenti di legittimità evidenzia con chiarezza la convergenza nomofilattica su questo presidio sistematico.

3.2 — Il divieto di decurtazione dei punteggi tecnici

Il nucleo centrale del decisum del Consiglio di Stato si concentra sulla censura dell’operazione valutativa congegnata dal TAR Lazio. I giudici di primo grado avevano ritenuto di poter superare le incongruenze riscontrate nell’organigramma imponendo alla commissione di rideterminare al ribasso il parametro temporale TM e, conseguentemente, l’indice risorse e il punteggio tecnico dell’aggiudicataria. La Sezione Quinta smonta radicalmente questa ricostruzione, qualificandola come una violazione diretta dell’intangibilità dell’offerta tecnica. Non è consentito procedere a una parziale espunzione o decurtazione di punteggio in ragione delle spiegazioni addotte nella fase di anomalia.

L’esito del subprocedimento di congruità è strettamente binario: se i chiarimenti dimostrano che l’offerta, pur con profili di promiscuità delle risorse, è economicamente sostenibile e garantisce l’adempimento delle prestazioni pattuite, la gara deve concludersi con la conferma dell’aggiudicazione e il mantenimento del punteggio tecnico originario. Se, al contrario, le giustificazioni rivelano l’insussistenza materiale dell’impegno o l’inattendibilità del piano economico, l’unica conseguenza legittima è l’esclusione dalla gara per inaffidabilità dell’offerta. Come sancito da Cons. Stato, Sez. V, 18 aprile 2025, n. 3406⁹, il tentativo dell’impresa di rimodulare la consistenza tecnica delle risorse per giustificare i costi non sana il vizio, ma ne determina l’inevitabile estromissione.

L’anomalia accerta la sostenibilità della proposta, non la sua riscrittura: se l’offerta non regge va esclusa, se regge conserva il punteggio assegnato, senza decurtazioni negoziate.

La decurtazione postuma del punteggio attribuisce alla stazione appaltante un potere manipolativo incompatibile con i principi di trasparenza e concorrenza. Ricalcolare il punteggio tecnico a gara avanzata significherebbe alterare i termini di una graduatoria fondata su dichiarazioni cristallizzate, creando un ibrido tra proposta contrattuale e giustificazioni difensive. L’offerta tecnica non può essere trattata come una variabile cedevole. La certezza della graduatoria impone che il punteggio rimanga ancorato alla dichiarazione iniziale.

In tal modo, il Consiglio di Stato riafferma la funzione di garanzia dell’evidenza pubblica: l’amministrazione non dispone del potere discrezionale di “salvare” un’offerta incongrua riducendone i meriti per renderla conforme al ribasso economico, né può penalizzare un’offerta solida sul piano tecnico se le giustificazioni ne comprovano la fattibilità. La dicotomia tra esclusione e aggiudicazione tutela il sistema da arbitri valutativi e preserva l’imparzialità del giudizio di gara.

04. I limiti processuali: l’extrapetizione del giudice di prime cure

4.1 — La dogmatica del petitum mediato

Sul versante processuale, la sentenza n. 4225/2026 offre una rigorosa declinazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato sancito dall’art. 112 c.p.c., pienamente operante nel processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a. Il Collegio richiama la consolidata elaborazione dogmatica della giurisprudenza di legittimità, trasfusa nell’ordinanza Cass. Civ., Sez. Lav., 3 agosto 2022, n. 24042¹⁰, la quale individua il vizio di ultrapetizione o extrapetizione ogni qual volta il giudice attribuisca alla parte un bene della vita differente rispetto a quello specificamente domandato (alterazione del petitum mediato), ovvero fondi la decisione su una causa petendi eccedente i fatti costitutivi dedotti in giudizio.

Nella controversia originaria, la ricorrente di prime cure aveva articolato censure rivolte esclusivamente a denunciare l’illegittima mancata esclusione del consorzio aggiudicatario per radicale inattendibilità dell’organigramma e dei costi della manodopera. Il petitum sostanziale azionato mirava all’annullamento dell’aggiudicazione e all’estromissione dell’avversario per conseguire lo scorrimento della graduatoria. Non era stata formulata alcuna domanda subordinata volta alla riparametrazione dei punteggi tecnici o alla rinnovazione parziale delle valutazioni. Concedendo d’ufficio un bene della vita eterogeneo, il giudice di primo grado ha travalicato i confini della domanda.

4.2 — Il divieto di sindacato sostitutivo d’ufficio (art. 112 c.p.c.)

Disponendo la rideterminazione dei punteggi tecnici, la sentenza del TAR Lazio, Sez. IV, 26 gennaio 2026, n. 1465¹¹, era incorsa in un palese vizio di ultrapetizione. Il giudice di prime cure ha introdotto d’ufficio una statuizione conformativa priva di riscontro nell’atto introduttivo, imponendo all’amministrazione di rimodulare una valutazione tecnica in assenza di specifica domanda della parte interessata. La tutela giurisdizionale non può spingersi sino a inventare rimedi intermedi non sollecitati dal ricorrente, né può interferire con le scelte difensive delle parti rimodellando la causa petendi.

La censura operata dal Consiglio di Stato salvaguarda il principio dispositivo e l’equilibrio dei poteri tra giudice e pubblica amministrazione. Ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati o sostituirsi a valutazioni discrezionali riservate all’ente aggiudicatore. Se il ricorrente chiede l’esclusione per anomalia insuperabile, il sindacato giurisdizionale deve arrestarsi alla verifica della legittimità del giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante, senza surrogarsi alla commissione nella decurtazione selettiva dei punteggi.

05. Conclusioni sul rapporto tra soccorso correttivo e par condicio

La decisione n. 4225/2026 della Sezione Quinta del Consiglio di Stato segna un punto fermo nella disciplina dell’evidenza pubblica, confermando che l’immodificabilità dell’offerta tecnica negli appalti non patisce deroghe o eccezioni fondate sul subprocedimento di anomalia. L’autonomia delle fasi di gara risponde a un disegno ordinamentale coerente, volto a impedire che le giustificazioni di congruità economica si trasformino in uno strumento di rinegoziazione postuma dei contenuti qualitativi della commessa. La dicotomia tra esclusione per inaffidabilità e conferma integrale del punteggio tecnico garantisce la parità di trattamento ed espelle ogni commistione arbitraria tra merito tecnico e verifica economica.

Resta tuttavia aperta una riflessione critica sulla tenuta complessiva del sistema dinanzi a offerte caratterizzate da sovrastime dichiarative formali. Laddove i criteri di gara valorizzino parametri puramente aritmetici — quali il numero complessivo delle risorse umane moltiplicato per i mesi di durata dell’accordo quadro — la rigidità dell’intangibilità rischia di premiare concorrenti abili nel prospettare organigrammi ipertrofici sorretti a posteriori da impegni orari minimali. Per ovviare a tali aporie applicative, l’onere deve spostarsi a monte: le stazioni appaltanti sono chiamate a strutturare lex specialis idonee a premiare l’effettività e la qualità delle prestazioni, sottraendo i punteggi tecnici alla mera quantificazione formale.