Verifica di anomalia monofasica e congruità degli oneri di sicurezza

01. Il fatto processuale e la pronuncia del Consiglio di Stato n. 6630/2026

Con la sentenza 23 luglio 2026, n. 6630, la Sezione Quinta del Consiglio di Stato (Pres. Paolo Giovanni Niccolò Lotti, Est. Marina Perrelli, R.G. 2781/2026) ha affrontato lo snodo cruciale relativo alla verifica di anomalia e oneri di sicurezza aziendali nell’ambito delle procedure di gara regolate dal D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36¹.

La controversia trae origine dalla procedura di affidamento di un appalto specifico indetto nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione della Pubblica Amministrazione dal Comando Generale della Guardia di Finanza. L’oggetto della commessa riguardava il servizio di preparazione, confezionamento, somministrazione dei pasti e pulizia dei locali di pertinenza, destinato a soddisfare le esigenze delle mense del Reparto T.L.A. Veneto, della Stazione Navale di Venezia, del Comando Provinciale di Venezia e del Gruppo di Padova, per un importo a base d’asta pari a oltre 1,38 milioni di euro per un triennio operativo.

All’esito delle operazioni di valutazione delle offerte, la società concorrente provvisoriamente collocata al vertice della graduatoria aveva dichiarato costi aziendali concernenti la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro ex art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023 per un ammontare complessivo pari a 5.280,00 euro. Il Responsabile del Progetto, considerando la rilevante estensione temporale dell’appalto, la pluralità dei siti operativi e il numero consistente di lavoratori da impiegare nei servizi di mensa e igiene ambientale, ha ravvisato una manifesta sottostima della voce di spesa ed ha attivato il subprocedimento di verifica di anomalia, invitando il concorrente a giustificare analiticamente la congruità delle somme stanziate.

L’operatore economico ha riscontrato l’invito trasmettendo una relazione descrittiva nella quale l’importo complessivo di 5.280,00 euro veniva ripartito tra le diverse componenti di sicurezza: 40,00 euro annui per dipendente per i dispositivi di protezione individuale; 10,00 euro annui per la sorveglianza sanitaria; 60,00 euro a lavoratore per la formazione generale e 60,00 euro per la formazione HACCP; 120,00 euro annui per l’incarico del medico competente; 600,00 euro per la redazione del Documento di Valutazione dei Rischi; e 1.440,00 euro destinati a un generico fondo rischi. Ritenendo tali spiegazioni del tutto inidonee a dimostrare l’osservanza degli obblighi minimi di legge, la stazione appaltante ha pronunciato l’esclusione dell’offerta, disponendo l’aggiudicazione in favore della seconda graduata.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, in sede di prime cure, ha respinto il ricorso proposto dalla società esclusa, la quale ha quindi interposto appello dinanzi al Consiglio di Stato lamentando l’illegittima applicazione dei parametri orientativi ITACA/INAIL, la violazione del principio del contraddittorio per mancata concessione di una seconda interlocuzione difensiva e l’omessa ammissione del soccorso istruttorio in corso di causa. La pronuncia in rassegna si raccorda idealmente con i precedenti arresti in materia di progetto di assorbimento e clausola sociale^D1 e di rappresentanza negoziale dell’offerta di gara^D2, consolidando l’interpretazione sistematica delle regole sull’evidenza pubblica.

02. La struttura monofasica della verifica di anomalia ex art. 110 D.Lgs. 36/2023

L’innovazione dogmatica più significativa della sentenza n. 6630/2026 risiede nella definitiva qualificazione della scansione procedimentale disciplinata dall’art. 110 del D.Lgs. 36/2023. Il Consiglio di Stato chiarisce che il legislatore della riforma ha delineato un subprocedimento di accertamento dell’anomalia fondato su una sequenza essenzialmente monofasica, superando le prassi dilatatorie che in passato frammentavano l’istruttoria in una catena indefinita di richieste di chiarimenti e controdeduzioni.

2.1 — Il termine acceleratorio di quindici giorni e la funzione istruttoria del contraddittorio

Ai sensi dell’art. 110, comma 2, D.Lgs. 36/2023, la stazione appaltante assegna all’operatore economico un termine non superiore a quindici giorni per presentare per iscritto le spiegazioni sul prezzo e sui costi proposti. La Sezione Quinta osserva come la fissazione di un limite temporale massimo manifesti inequivocabilmente la volontà normativa di concentrare l’intero confronto dialettico in un unico momento procedimentale, evitando che la fase di valutazione si protragga oltre lo stretto necessario.

Nel quadro così delineato, il contraddittorio assolve a una funzione squisitamente istruttoria, diretta a consentire alla stazione appaltante di apprezzare la serietà dell’offerta economica prima di esercitare il proprio potere di esclusione². L’eventuale richiesta di chiarimenti supplementari costituisce per l’amministrazione una mera facoltà discrezionale, alla quale è possibile ricorrere esclusivamente nell’ipotesi in cui residuino margini utili per approfondire elementi marginali o profili tecnici circoscritti, ma non quando le giustificazioni originarie si rivelino intrinsecamente lacunose o contraddittorie.

Ne deriva che, laddove la prima richiesta della stazione appaltante abbia puntualmente enucleato i capitoli di spesa ritenuti dubbi, la successiva determinazione di esclusione adottata sulla base dell’insufficienza delle spiegazioni rese dal concorrente non richiede alcun previo preavviso di rigetto o secondo invito, risultando perfettamente valida ed esaustiva sotto il profilo delle garanzie partecipative.

2.2 — Il coordinamento con il principio del risultato e il divieto di aggravamento procedimentale

La conformazione monofasica della verifica di anomalia si salda in modo organico con il principio del risultato scolpito dall’art. 1 del D.Lgs. 36/2023, che assurge a criterio interpretativo prioritario dell’intero ordinamento dei contratti pubblici³. L’obiettivo della massima celerità nell’aggiudicazione e nella stipula contrattuale osta alla moltiplicazione artificiosa delle interlocuzioni procedimentali, imponendo il pieno rispetto del divieto di aggravamento sancito dall’art. 1, comma 2, della L. 241/1990.

In quest’ottica, la giurisprudenza amministrativa sottolinea la centralità del canone di autoresponsabilità che governa la partecipazione alle gare pubbliche⁴. L’operatore economico che formula un ribasso incisivo è gravato dall’onere di predisporre tempestivamente un corredo giustificativo solido e verificabile; qualora scelga di fornire risposte generiche o evasive nel termine di quindici giorni, subisce le conseguenze decadenziali della propria condotta omissiva, senza poter pretendere che la stazione appaltante gli conceda ulteriori opportunità di ricalibrazione dell’offerta⁵.

03. La stima analitica degli oneri di sicurezza tra D.Lgs. 81/2008 e parametri convenzionali

La disciplina degli oneri aziendali di sicurezza riveste una peculiare natura pubblicistica volta alla salvaguardia dell’incolumità fisica e della salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro. Come evidenziato dalla giurisprudenza consolidata di Palazzo Spada, tali importi corrispondono ai costi interni che ciascuna impresa deve inderogabilmente sostenere per adempiere alle prescrizioni generali e speciali di prevenzione degli infortuni⁶, distinguendosi ontologicamente dai costi di sicurezza da interferenza determinati a monte dalla stazione appaltante.

3.1 — La funzione orientativa del Protocollo ITACA/INAIL e il primato della valutazione in concreto

Uno dei nodi ermeneutici più dibattuti nella vicenda processuale riguardava il valore giuridico da attribuire ai parametri convenzionali elaborati da organismi tecnici, quali le linee guida predisposte dall’Istituto per l’Innovazione e Trasparenza degli Appalti e la Compatibilità Ambientale in raccordo con l’INAIL. La ditta appellante deduceva che, ove la stazione appaltante avesse calcolato le percentuali di incidenza della sicurezza sull’importo ribassato della propria offerta anziché sulla base d’asta, la soglia minima convenzionale sarebbe risultata inferiore all’importo dichiarato, precludendo l’attivazione della verifica di anomalia.

Il Consiglio di Stato ha categoricamente disatteso tale impostazione, affermando che i protocolli tecnici, laddove non siano espressamente recepiti dalla lex specialis di gara come criteri vincolanti di esclusione, esplicano una funzione meramente orientativa e sintomatica. Essi rappresentano utili indici presuntivi per orientare l’attenzione del RUP sulle offerte potenzialmente anomale, ma non possono in alcun caso sostituirsi alla disamina sostanziale della sostenibilità dei costi.

Il superamento formale di una soglia percentuale convenzionale non esonera la stazione appaltante dall’obbligo di accertare se l’importo indicato dal concorrente consenta effettivamente di coprire le spese vive connesse agli obblighi di protezione dei dipendenti. La verifica di congruità deve necessariamente compiersi attraverso una valutazione qualitativa e quantitativa delle singole voci di costo, calibrata sulla specifica articolazione organizzativa dell’appalto.

3.2 — Il sindacato sulle singole voci: DPI, sorveglianza sanitaria, formazione e DVR

Nell’esaminare analiticamente i capitoli di spesa formulati dall’operatore economico, la sentenza n. 6630/2026 ha riscontrato macroscopiche sottostime incompatibili con il quadro normativo tracciato dal D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81:

Per quanto concerne i dispositivi di protezione individuale, la quantificazione in 40,00 euro annui a dipendente è stata giudicata irrealistica alla luce degli artt. 18 e 77 del D.Lgs. 81/2008, che impongono al datore di lavoro la fornitura, la sanificazione e la sostituzione tempestiva di scarpe antinfortunistiche, guanti antitaglio e indumenti protettivi per il personale addetto alla cottura e alla manipolazione di detersivi chimici industriali.

In ordine alla sorveglianza sanitaria, la quota di 10,00 euro per lavoratore/anno risulta insanabilmente insufficiente a fronte dei tariffari vigenti per le visite mediche preventive e periodiche, la redazione della cartella sanitaria e i protocolli specialistici imposti dall’art. 41 del D.Lgs. 81/2008 per ambienti a rischio biologico e movimentazione carichi.

Parimenti, i costi di formazione e aggiornamento non contemplavano la periodicità degli adempimenti previsti dall’Accordo Stato-Regioni del 17 aprile 2025 e dalle direttive regionali in materia di HACCP; infine, la stima di 600,00 euro per la redazione e l’aggiornamento del Documento di Valutazione dei Rischi su quattro complessi immobiliari distinti disattendeva i canoni di perizia prescritti dagli artt. 28 e 29 del D.Lgs. 81/2008.

04. L’inammissibilità del soccorso istruttorio processuale e i limiti del sindacato del G.A.

Un profilo di eccezionale rilievo processuale affrontato dalla Sezione Quinta riguarda i limiti entro cui l’operatore economico escluso può invocare il soccorso istruttorio in sede giurisdizionale per rimediare alle lacune giustificative emerse nel procedimento amministrativo di gara.

4.1 — Il divieto di rielaborazione postuma delle giustificazioni e l’art. 34 c.p.a.

L’impresa ricorrente pretendeva di dimostrare in corso di causa la tenuta economica globale della propria offerta, invocando un asserito effetto compensativo derivante dal fondo rischi e dai risparmi gestionali realizzati su altre voci dell’appalto. Il Consiglio di Stato ha recisamente respinto tale argomentazione, ribadendo che il soccorso istruttorio processuale costituisce un rimedio eccezionale azionabile unicamente nell’ipotesi in cui la stazione appaltante abbia omesso di attivare il soccorso procedimentale per regolarizzare vizi formali⁷ o meri errori materiali⁸.

L’istituto non può in alcun caso fungere da indebita rimessione in termini per modificare la struttura dell’offerta economica o per elaborare postuma giustificazioni nuove e difformi rispetto a quelle rese dinanzi al RUP⁹. Consentire una simile traslazione difensiva violerebbe irreparabilmente la parità di trattamento tra i concorrenti e determinerebbe un’invasione della sfera riservata alla pubblica amministrazione, in palese contrasto con l’art. 34, comma 2, del Codice del Processo Amministrativo, il quale vieta espressamente al giudice di pronunciarsi su poteri discrezionali non ancora esercitati dalla stazione appaltante.

4.2 — I confini del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica della stazione appaltante

In ordine all’ampiezza del controllo giurisdizionale, la sentenza in esame riafferma il consolidato principio secondo cui il giudizio di anomalia dell’offerta è espressione di un’elevata discrezionalità tecnica della commissione e del RUP¹⁰.

Il vaglio del giudice amministrativo è confinato al controllo estrinseco della motivazione, volto ad accertare che la valutazione amministrativa non sia inficiata da macroscopica illogicità, palese irragionevolezza, travisamento dei dati fattuali o violazione di regole tecniche condivise¹¹. Quando la stazione appaltante ha analizzato con rigore le singole componenti di spesa e ha evidenziato sottostime oggettivamente incompatibili con il quadro normativo della sicurezza sul lavoro, il giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’organo di gara, dovendo respingere il gravame¹².

05. Implicazioni operative per le stazioni appaltanti e gli operatori economici

L’approdo giurisprudenziale sancito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6630/2026 offre precise linee guida operative destinate a incidere profondamente sulle strategie di gara e sulla prassi delle stazioni appaltanti nella materia della verifica di anomalia e oneri di sicurezza.

Per gli operatori economici, la pronuncia impone di abbandonare definitivamente la prassi di indicare costi di sicurezza simbolici o calibrati su mere percentuali forfettarie. Nella predisposizione dell’offerta economica, l’impresa è tenuta a strutturare un vero e proprio fascicolo probatorio di sicurezza, fondato su stime analitiche e documenti certi: contratti vigenti con il medico competente, preventivi di acquisto per DPI certificati, calendari dettagliati dei corsi di formazione obbligatoria ed evidenze dei costi di redazione e aggiornamento del DVR. In caso di attivazione del contraddittorio, le giustificazioni dovranno essere esaustive fin dal primo deposito, essendo preclusa ogni successiva integrazione o compensazione processuale.

Per le stazioni appaltanti, la natura monofasica del subprocedimento valorizza l’efficienza decisionale ma richiede una particolare accuratezza redazionale. Il RUP deve formulare una prima richiesta di chiarimenti analitica e motivata, indicando con precisione tutte le componenti di costo sospette di anomalia. Qualora le spiegazioni dell’offerente si rivelino carenti, il provvedimento di esclusione dovrà motivare dettagliatamente la non conformità della spesa rispetto al D.Lgs. 81/2008, blindando l’atto contro eventuali impugnazioni giurisdizionali e attuando il principio del risultato nella salvaguardia della legalità e della tutela del lavoro¹³.