Permesso di costruire e attestazione del silenzio assenso

01. Fatto e vicenda processuale: l’inerzia del Comune sull’istanza di attestazione edilizia

La vicenda sottoposta all’esame del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, 29 gennaio 2026, n. 893¹, sorge nel contesto di un procedimento per il rilascio di un permesso di costruire relativo ad un complesso immobiliare commerciale in area vincolata.

Dopo aver conseguito la favorevole autorizzazione paesaggistica ed aver risposto alla comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis L. 241/1990, il privato prendeva atto che il Comune non adottava alcun provvedimento espresso di diniego. Al fine di conseguire certezza documentale, l’interessato presentava formale istanza di rilascio dell’attestazione del silenzio-assenso ex art. 20, comma 8, D.P.R. 380/2001.

A fronte dell’ulteriore ed ingiustificato silenzio dell’amministrazione comunale, il privato proponeva ricorso dinanzi al TAR per l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia. Il TAR dichiarava inammissibile il ricorso ed la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha ribaltato la decisione sul permesso di costruire e attestazione del silenzio assenso.

La controversia prende le mosse dall’istanza presentata da un operatore privato diretta al rilascio del permesso di costruire per la riconversione ed ampliamento di un immobile a destinazione turistico-commerciale. L’area interessata dall’intervento risultava sottoposta a vincolo paesaggistico, ragione per cui il procedimento edilizio richiedeva il previo conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’autorità preposta alla tutela del vincolo.

Ottenuto il favorevole titolo paesaggistico ed aver risposto tempestivamente alla comunicazione dei motivi ostativi notificata dal Comune ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, il richiedente attendeva la determinazione finale dell’amministrazione. Tuttavia, la P.A. non adottava alcun provvedimento espresso di diniego nei termini prescritti dalla legge.

Per fugare ogni margine di incertezza in ordine alla maturazione del silenzio-assenso ed al fine di presentare la documentazione agli istituti di credito per il finanziamento delle opere, il privato formulava espressa richiesta di rilascio dell’attestazione del decorso dei termini ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.P.R. n. 380/2001. A fronte dell’inerzia mantenuta dal Comune anche su tale istanza ricognitiva, l’interessato adiva il TAR proponendo azione avverso il silenzio-inadempimento ex artt. 31 e 117 c.p.a.

Il TAR Lazio dichiarava il ricorso inammissibile sostenendo che l’amministrazione non fosse tenuta a rilasciare alcuna attestazione, potendo il privato avvalersi direttamente dell’effetto costitutivo del silenzio-assenso. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 893/2026 della Sezione Sesta, ha ribaltato la decisione, affermando l’autonomia dell’obbligo di attestazione e la piena tutelabilità dell’interesse del privato dinanzi al giudice amministrativo.

02. La disciplina del silenzio-assenso nel permesso di costruire (art. 20 D.P.R. 380/2001)

La particolarità della fattispecie risiedeva nel fatto che il Comune, pur non avendo formalizzato un provvedimento di rigetto, continuava ad opporre verbalmente ed in via informale la carenza del titolo abilitativo, paralizzando l’attività di cantiere avviata dal privato.

2.1 — La decorrenza dei termini ed il coordinamento con la legge sul procedimento (L. 241/90)

L’art. 20 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) stabilisce che decorsi infruttuosamente i termini per la conclusione del procedimento di rilascio del permesso di costruire, si intende formato il silenzio-assenso².

Il meccanismo del silenzio significativo opera in virtù della legge, ma richiede il rispetto delle condizioni di procedibilità e l’assenza di motivi ostativi espressi entro i termini dell’art. 20 L. 241/1990.

Il computo dei termini per la formazione del silenzio-assenso nel permesso di costruire segue le scansioni procedimentali fissate dall’art. 20 D.P.R. 380/2001. Entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento è tenuto a formulare una proposta motivata, previa acquisizione dei pareri e delle valutazioni tecniche delle amministrazioni interessate.

La notifica dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ex art. 10-bis L. 241/1990 interrompe i termini del procedimento, che ricominciano a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni del privato. Qualora l’amministrazione, a fronte delle memorie difensive, non adotti un provvedimento di rigetto espresso entro il termine residuo, il silenzio-assenso si perfeziona irrevocabilmente.

La razionalità della tutela amministrativa impone che lo Sportello Unico non possa trincerarsi dietro formule ambigue o silenzi dilatori, essendo tenuto a formalizzare lo stato di avanzamento del procedimento.

2.2 — L’attestazione amministrativa ricognitiva ex art. 20, comma 8, D.P.R. 380/2001

L’art. 20, comma 8, secondo periodo, D.P.R. 380/2001 riconosce espressamente al privato il diritto di richiedere ed ottenere dallo sportello unico dell’edilizia una certificazione formale attestante il decorso dei termini e la formazione del titolo per silentium³.

La disciplina del permesso di costruire ha subito un’evidente evoluzione verso modelli di semplificazione procedimentale. L’art. 20 del D.P.R. 380/2001 ha introdotto la regola generale del silenzio-assenso per l’inutile decorso dei termini di conclusione del procedimento, salvo le ipotesi eccezionali in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali non preventivamente assentiti.

Tuttavia, l’operatività ope legis del silenzio significativo incontra spesso ostacoli nella prassi applicativa e negoziale. Nel mercato immobiliare e creditizio, i terzi acquirenti, i notai roganti ed i soggetti finanziatori esigono un riscontro formale che certifichi l’avvenuta formazione del titolo abilitativo ed l’assenza di atti interruttivi del termine.

È proprio in risposta a tale esigenza di certezza pubblica che il legislatore ha inserito nell meccansimo dell’art. 20, comma 8, D.P.R. 380/2001 la facoltà per il privato di richiedere allo Sportello Unico per l’Edilizia (SUE) un’attestazione telematica ricognitiva dell’avvenuto decorso del termine e della maturazione del silenzio-assenso.

03. Il quadro normativo ed il panorama giurisprudenziale sul silenzio-inadempimento

3.1 — Gli artt. 31 e 117 c.p.a. ed il dovere di provvedere della P.A.

L’azione di classe ed il rito sul silenzio disciplinati dagli artt. 31 e 117 c.p.a. mirano a reagire contro l’inerzia ed il ritardo della pubblica amministrazione⁴.

Il dovere di provvedere sussiste in tutte le ipotesi in cui l’ordinamento attribuisca al privato una pretesa qualificata ad un atto o ad una certificazione idonea a dare certezza giuridica ai rapporti⁵.

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 893/2026 si colloca al centro di un dibattito giurisprudenziale di estrema attualità sul ruolo del silenzio procedimentale nel diritto urbanistico ed edilizio. Mentre l’accertamento dell’avvenuta formazione del titolo comporta la verifica di conformità delle opere agli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, l’azione sul silenzio riguarda esclusivamente il dovere di trasparenza della P.A.

L’assenza di un riscontro espresso da parte del Comune non può tradursi in un pregiudizio lesivo della sfera dominicale e patrimoniale del cittadino ed dell’impresa costruttrice.

Il dovere di provvedere espresso dall’art. 2 della L. 241/1990 costituisce un principio generale ed indefettibile dell’ordinamento giuridico, volto a garantire la certezza dei tempi dell’azione amministrativa.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che l’efficienza procedimentale rappresenta una precondizione inderogabile per lo sviluppo economico del territorio e la tutela dei diritti dei cittadini.

3.2 — La Tabella dei Precedenti ed il panorama delle pronunce correlate

La seguente tabella riassume i principali orientamenti del Consiglio di Stato in materia di silenzio-assenso ed attestazioni edilizie:

Il rimedio contro il silenzio della P.A. trova il suo fondamento generale negli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo. L’azione è diretta all’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere ed al conseguente ordine di adottare l’atto dovuto entro un termine perentorio.

Nel caso delle certificazioni edilizie, l’amministrazione non esercita un potere discrezionale, bensì svolge un’attività di mera verifica e ricognizione dei presupposti temporali e procedimentali. Qualora il Comune rimanga inerte rispetto alla richiesta di attestazione, la sua condotta integra a tutti gli effetti una violazione dei doveri di correttezza e buona amministrazione sanciti dall’art. 97 Cost. e dall’art. 1 della L. 241/1990.

04. L’autonomia dell’azione di certificazione rispetto all’accertamento del titolo

4.1 — La rimozione delle incertezze procedimentali nei rapporti civili e commerciali

Il punto centrale chiarito dal Consiglio di Stato riguarda la distinzione tra l’azione volta ad accertare la validità costitutiva del silenzio-assenso e l’azione sul silenzio diretta ad ottenere l’attestazione amministrativa ricognitiva. Come esaminato in materia di procedimento amministrativo ed e-procurement negli appalti, la certezza delle situazioni giuridiche rappresenta un principio cardine dell’azione della P.A.

L’obbligo del Comune di attestare la formazione del silenzio-assenso sussiste autonomamente ed elimina le incertezze procedimentali nei rapporti con i terzi.

La pronuncia stabilisce che l’inerzia serbata sull’istanza di attestazione configura una fattispecie di silenzio-inadempimento del tutto autonoma. Non rileva, a tal fine, che l’effetto assentito si sia già prodotto per decorso del tempo: l’ordinamento attribuisce un valore autonomo alla certezza formale dell’atto pubblico attestativo.

Il privato ha un diritto soggettivo/interesse legittimo pretensivo ad eliminare gli ostacoli conoscitivi opposti dagli uffici tecnici comunali ed dai terzi controinteressati.

Il rilascio dell’attestazione ricognitiva assicura l’opponibilità del titolo ai terzi ed impedisce successive contestazioni arbitrarie o pretestuose da parte degli organi di vigilanza edilizia.

4.2 — L’irrilevanza della natura significativa del silenzio ai fini dell’obbligo di riscontro

La circostanza che la legge qualifichi l’inerzia come silenzio-assenso non fa venir meno il dovere dell’amministrazione di rilasciare l’attestazione richiesta dal privato⁶.

La certificazione amministrativa assolve ad una funzione strumentale di garanzia ed ordine nei rapporti privatistici, notarili e creditizi⁷.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 893/2026, sottolinea la netta demarcazione tra l’azione di accertamento della formazione del silenzio-assenso (diretta a verificare la validità del titolo edilizio) e l’azione sul silenzio-inadempimento avente ad oggetto il diniego o la mancata adozione dell’attestazione ricognitiva.

L’argomento secondo cui la formazione del silenzio-assenso renderebbe superfluo il rilascio dell’attestazione viene ritenuto privo di pregio giuridico. La presenza di situazioni di incertezza procedimentale — come l’invio di preavvisi di rigetto o la pendenzialità di verifiche tecniche — attribuisce al richiedente un interesse concreto ed attuale ad ottenere una certificazione amministrativa idonea a chiarire lo stato giuridico dell’immobile.

05. Rilievi pratici ed indicazioni operative per i tecnici e la difesa in giudizio

5.1 — Redazione dell’istanza di attestazione e notifica della diffida ad adempiere

I tecnici di parte ed i legali devono predisporre l’istanza ex art. 20, comma 8, D.P.R. 380/2001 specificando analiticamente la data di presentazione del permesso di costruire, i titoli presupposti acquisiti (come l’autorizzazione paesaggistica) ed il decorso del termine procedimentale⁸.

Decorsi dieci giorni dalla presentazione dell’istanza senza riscontro dallo sportello unico, si perfeziona il silenzio-inadempimento della P.A.

Il giudizio avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. si caratterizza per una spiccata celerità ed essenzialità processuale. Il ricorso viene deciso in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata. Se l’amministrazione persiste nell’inadempimento ed omette di rilaciare l’attestazione entro il termine assegnato dal giudice, l’esecuzione della sentenza avviene tramite la nomina di un commissario ad acta.

Il commissario, sostituendosi al dirigente dello SUE, verifica la documentazione a fascicolo ed emette l’attestazione con piena efficacia pubblicistica.

L’azione di ottemperanza ex art. 112 c.p.a. integra ulteriormente il quadro rimediale a disposizione dell’amministrato qualora l’inerzia della P.A. persista anche a fronte dell’ordine impartito dal TAR.

5.2 — Ricorso al TAR sul silenzio-inadempimento ed ordine di provvedere entro un termine

Il ricorso si propone dinanzi al TAR con il rito camerale accelerato ex art. 117 c.p.a. Il TAR, accertata l’illegittimità del silenzio, ordina al Comune di provvedere sul rilascio dell’attestazione entro un termine non superiore a trenta giorni⁹.

In caso di ulteriore ottemperanza manchevole, il giudice nomina un commissario ad acta per il rilascio sostitutivo della certificazione¹⁰.

Sotto il profilo operativo, la pronuncia della Sesta Sezione del Consiglio di Stato traccia un percorso chiaro per la tutela dei diritti del privato ed dei costruttori. L’istanza di attestazione va presentata a mezzo PEC allo SUE, corredata dalla cronistoria delle fasi procedimentali e dalle copie dell’istanza iniziale e delle autorizzazioni presupposte.

Trascorsi inutilmente dieci giorni senza che il SUE abbia rilasciato l’attestazione o motivato le ragioni ostative, il privato può notificare un formale atto di diffida ed adire il TAR nei termini dell meccansimo dell’art. 31 c.p.a., ottenendo una sentenza che ordina il rilascio del documento e nomina, in caso di ulteriore inosservanza, un commissario ad acta.

06. Conclusioni ed prospettive applicative nel diritto dell’edilizia e dell’urbanistica

La sentenza n. 893/2026 della Sezione Sesta del Consiglio di Stato riafferma con chiarezza il principio di buona amministrazione e trasparenza nei procedimenti edilizi.

Garantendo al privato il diritto di adire il TAR per ottenere l’attestazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, la pronuncia assicura certezza alle posizioni dominicali ed all’attività economica dei costruttori.

In conclusione, la sentenza n. 893/2026 della Sezione Sesta del Consiglio di Stato segna una svolta decisiva per l’effettività della tutela del privato di fronte all’inerzia amministrativa ed ed urbanistica. Riaffermando il dovere del Comune di attestare la maturazione del silenzio-assenso ex art. 20, comma 8, D.P.R. 380/2001, la giustizia amministrativa consolida la fiducia tra cittadini, imprese e pubblica amministrazione.