Penalità di mora nel giudizio di ottemperanza: limiti e iniquità

01. Introduzione: la sentenza del Consiglio di Stato n. 6121/2026

Con la sentenza n. 6121 del 2026, deliberata nella camera di consiglio del 23 aprile 2026, il Consiglio di Stato¹ torna a delineare il perimetro applicativo della penalità di mora nel giudizio di ottemperanza quando l’azione esecutiva promossa dal privato nei confronti della pubblica amministrazione abbia per oggetto l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria. La questione sottoposta al giudice dell’ottemperanza riguarda la possibilità di cumulare la misura coercitiva indiretta prevista dall’art. 114, comma 4, lett. e, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 con la naturale fecondità del credito di valuta, già assistito dalla decorrenza degli interessi legali sino al momento dell’effettivo pagamento.

Pur ordinando all’ente locale rimasto inerte l’integrale esecuzione del giudicato sulle spese di lite e nominando fin d’ora il commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inadempimento, il Collegio respinge la richiesta di astreinte in ragione della natura pecuniaria della prestazione e della maggiorazione già garantita dagli interessi legali. La pronuncia si inserisce in un indirizzo giurisprudenziale volto a valorizzare le clausole di salvaguardia della manifesta iniquità e delle altre ragioni ostative racchiuse nell’art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a., evitando che uno strumento concepito per sollecitare l’adempimento dell’amministrazione si trasformi in una duplicazione automatica del ristoro da ritardo.

La portata dell’arresto si apprezza nel confronto con altre due recenti decisioni che hanno parimenti negato la misura coercitiva in sede di ottemperanza: la sentenza del Consiglio di Stato n. 3055/2025, che esclude qualsiasi liquidazione retroattiva dell’astreinte per ritardi maturati prima di una statuizione che ne abbia preventivamente fissato misura e modalità, e la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma n. 8064/2026, relativa all’ipotesi in cui l’amministrazione debitrice dichiari di essere in punto di adempiere avendo segnalato che i pagamenti sono in corso di esecuzione.

02. La vicenda processuale: il credito per spese di lite e il diniego dell’astreinte

La controversia definita dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6121 del 2026¹ scaturisce dal ricorso promosso ai sensi degli artt. 112 e seguenti del codice del processo amministrativo da Anna Maria Ferraro nei confronti del Comune di Casal di Principe per ottenere l’esecuzione di una precedente sentenza resa in grado di appello dal medesimo Consiglio di Stato all’esito del rigetto del gravame proposto dall’ente locale contro una pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania. Con tale decisione d’appello, passata in giudicato, l’amministrazione comunale era stata condannata a corrispondere alla ricorrente le spese processuali, liquidate in 6.000,00 euro oltre accessori di legge e spese generali.

Nonostante la rituale notificazione del titolo giudiziale munito di attestazione di passaggio in giudicato, l’amministrazione comunale era rimasta completamente inerte e non si era neppure costituita nel successivo giudizio di ottemperanza, benché regolarmente evocata presso il proprio indirizzo di posta elettronica certificata estratto dal registro IPA. La creditrice aveva pertanto adito il giudice dell’esecuzione chiedendo di ordinare al Comune il pagamento della sorte capitale con la maggiorazione degli interessi legali e la determinazione della penalità di mora ex art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a., oltre alla nomina di un commissario ad acta per il caso di persistente inadempimento e alla rifusione delle spese processuali.

Accertata la perdurante inottemperanza del Comune di Casal di Principe, il Collegio ha accolto il ricorso sul piano satisfattivo e sostitutivo: ha ordinato all’ente locale di dare piena e integrale esecuzione alla sentenza ottemperanda provvedendo al pagamento delle somme liquidate entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione a istanza di parte, e ha nominato fin d’ora per l’ipotesi di inutile decorso del termine il Prefetto di Napoli — con facoltà di delega a un funzionario della Prefettura — quale commissario ad acta incaricato di adottare ogni atto necessario entro ulteriori sessanta giorni, condannando altresì il Comune a rifondere in favore della ricorrente 3.000,00 euro di spese del giudizio di ottemperanza oltre accessori di legge e spese generali. Sul versante accessorio, i giudici di Palazzo Spada hanno invece respinto la domanda di applicazione della penalità di mora, rilevando che l’esecuzione aveva ad oggetto il pagamento di una somma di denaro già assistita dalla maggiorazione degli interessi legali dalla domanda sino al soddisfo.

03. Penalità di mora nel giudizio di ottemperanza: il divieto di cumulo con gli interessi legali e l’amministrazione in punto di adempiere

3.1 — Obbligazioni pecuniarie e clausole ostative ex art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a.: perché gli interessi legali escludono l’astreinte

Il ragionamento sviluppato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6121 del 2026¹ investe la struttura della penalità di mora nel giudizio di ottemperanza. Ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e, del d.lgs. n. 104 del 2010, il giudice dell’ottemperanza, salvo che ciò sia manifestamente iniquo e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa su richiesta di parte la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato. Anche dopo l’estensione legislativa e giurisprudenziale dell’istituto alle sentenze di condanna pecuniaria della pubblica amministrazione, la concessione dell’astreinte non costituisce mai un effetto automatico dell’inadempimento, ma resta subordinata alla verifica giudiziale dell’assenza di ragioni ostative e di profili di iniquità.

Nella fattispecie esaminata, il Collegio individua la ragione ostativa direttamente nella struttura dell’obbligazione dedotta in giudizio: poiché il titolo esecutivo ha per oggetto il pagamento di una somma di denaro — i 6.000,00 euro di spese processuali oltre accessori — e il creditore beneficia già della maggiorazione degli interessi legali ex art. 1224 c.c. dalla domanda sino all’effettivo soddisfo, l’aggiunta di un’ulteriore penalità periodica finirebbe per sovrapporsi al meccanismo legale di compensazione del ritardo nelle obbligazioni pecuniarie. Nel giudizio amministrativo di ottemperanza, del resto, la tutela del creditore pecuniario è già presidiata dalla contestuale nomina del commissario ad acta, organo ausiliario del giudice chiamato a sostituirsi all’ente inadempiente entro una scansione temporale prefissata (sessanta giorni assegnati al Comune e ulteriori sessanta giorni al Prefetto), secondo quella ripartizione di ruoli già indagata con riguardo ai limiti e ai poteri del commissario ad acta in sede di ottemperanza.

Sotto il profilo sistematico, l’approccio rigoroso della sentenza n. 6121/2026 mostra come il giudice amministrativo tenda a contenere l’esposizione finanziaria degli enti locali quando il ritardo riguardi crediti liquidi ed esigibili già produttivi di interessi: la misura coercitiva indiretta viene così riservata ai casi in cui la sola decorrenza degli interessi legali non sia ritenuta sufficiente o in cui vengano in rilievo prestazioni non surrogabili mediante il prelievo commissariale.

3.2 — L’amministrazione in punto di adempiere e l’assenza della volontà di disattendere il giudicato nella sentenza del T.A.R. Lazio n. 8064/2026

Un ulteriore limite all’applicazione della penalità di mora nel giudizio di ottemperanza su crediti pecuniari emerge dalla sentenza del T.A.R. Lazio – Roma n. 8064 del 2026², deliberata nella camera di consiglio dell’8 aprile 2026. In quel giudizio, la ricorrente Monica Del Greppo aveva agito contro il Ministero dell’Istruzione e del Merito per ottenere l’esecuzione di una sentenza civile passata in giudicato della Corte d’Appello di Roma, che aveva condannato l’amministrazione scolastica al pagamento di somme di denaro e delle spese processuali, chiedendo contestualmente la nomina di un commissario ad acta e la fissazione della penalità di mora ex art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a.

Nel corso del giudizio, il Ministero si era costituito dapprima con atto di mero stile e aveva successivamente segnalato che i pagamenti dovuti erano in corso di esecuzione, senza però dimostrare di aver già integralmente adempiuto. Il T.A.R. capitolino ha accolto il ricorso per l’ottemperanza ordinando al Ministero di dare esecuzione al giudicato entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della pronuncia e nominando, per l’eventualità di persistente inerzia, il Direttore generale dell’amministrazione resistente preposto alla Direzione generale competente per materia (con facoltà di delega e senza compenso) quale commissario ad acta per i successivi sessanta giorni, con condanna dell’amministrazione a 900,00 euro oltre spese generali e accessori di legge da distrarsi in favore del difensore antistatario.

La domanda di astreinte è stata invece respinta dal giudice amministrativo romano sulla base di due concorrenti ragioni: il Ministero aveva dichiarato di essere in punto di adempiere, avendo segnalato che i pagamenti erano ormai in corso di esecuzione, e non era stata comunque dimostrata una volontà di disattendere il giudicato da parte dell’amministrazione. La pronuncia chiarisce così che il ritardo nel perfezionamento del procedimento di spesa non giustifica l’irrogazione della sanzione coercitiva indiretta quando l’ente debitore dichiari che l’esecuzione dei pagamenti è in corso e manchi la prova di un contegno deliberatamente elusivo.

04. La funzione coercitiva ex ante dell’astreinte: il confronto con la sentenza n. 3055/2025 e le strategie processuali

4.1 — Natura coercitivo-sanzionatoria e irretroattività della penalità di mora nella sentenza del Consiglio di Stato n. 3055/2025

La struttura temporale e funzionale dell’istituto a fronte di condanne pecuniarie e di obblighi conformativi è chiarita dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3055/2025³, deliberata nella camera di consiglio dell’11 marzo 2025. La vicenda riguardava il ricorso proposto dalla società Gervamafin S.r.l. nei confronti del Comune di Castellabate per l’esecuzione di una precedente decisione di appello avente ad oggetto il ripristino dello stato dei luoghi e il pagamento di 4.000,00 euro di spese processuali, cui aveva fatto seguito una prima pronuncia di ottemperanza nella quale il giudice si era limitato a riservare la valutazione sulla domanda di penalità di mora senza istituirla né quantificarla.

Essendo intervenuto nelle more del nuovo giudizio il pagamento delle spese legali da parte dell’ente locale, il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda satisfattiva sulle spese e ha respinto la pretesa della società ricorrente di ottenere comunque la liquidazione dell’astreinte per il ritardo maturato fino al pagamento. Il Collegio osserva che la misura prevista dall’art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a. assolve a una finalità eminentemente coercitivo-sanzionatoria e non risarcitoria: essa mira a esercitare una pressione psicologica ed economica sul debitore per indurlo ad adempiere nel futuro anziché a reintegrare il patrimonio del creditore per il danno da ritardo pregresso, in coerenza con la distinzione tra titolo esecutivo e vicende successive già analizzata in tema di esecuzione dei titoli giudiziali e fatti sopravvenuti.

Ne consegue il principio di operatività esclusivamente ex ante della penalità di mora: la sanzione può maturare solo per le violazioni o i ritardi successivi alla sentenza di ottemperanza che l’abbia espressamente comminata, determinandone preventivamente i criteri di calcolo, il dies a quo e la misura periodica. Una semplice clausola di riserva contenuta in una precedente decisione non equivale a condanna condizionata e non legittima alcuna quantificazione retroattiva ora per allora a carico dell’amministrazione che abbia tardivamente adempiuto.

4.2 — Il quadro comparato delle ragioni ostative all’astreinte: sintesi sinottica dei tre precedenti

La lettura congiunta della sentenza in commento del Consiglio di Stato n. 6121/2026, della decisione del Consiglio di Stato n. 3055/2025 e della pronuncia del T.A.R. Lazio n. 8064/2026 delinea un quadro organico delle ragioni ostative che, nella prassi applicativa dell’art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a., portano al rigetto della domanda di penalità di mora pur a fronte di un inadempimento accertato della pubblica amministrazione.

Sul piano dell’azione esecutiva principale il giudice amministrativo garantisce sempre l’effettività della tutela mediante l’ordine di pagamento entro sessanta giorni e la nomina contestuale del commissario ad acta (sia esso il Prefetto o il Direttore generale competente dell’amministrazione resistente); sul piano accessorio dell’astreinte operano invece tre distinti filtri selettivi: la sufficienza degli interessi legali a remunerare l’attesa del creditore pecuniario; la rilevanza della dichiarazione di essere in punto di adempiere in assenza di volontà di disattendere il giudicato; l’impossibilità strutturale di utilizzare la penalità di mora come sanzione postuma per un ritardo ormai cessato o anteriore alla pronuncia determinativa.

4.3 — Quando chiedere la penalità di mora nel giudizio di ottemperanza e come evitare il rigetto?

La domanda di penalità di mora nel giudizio di ottemperanza ex art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a. va formulata sin dal primo ricorso esecutivo allegando l’inerzia colpevole e persistente dell’amministrazione, poiché sui soli crediti pecuniari già produttivi di interessi legali o con pagamenti in corso di esecuzione la misura viene ordinariamente negata.

Sul piano della tecnica redazionale del ricorso ex art. 114 c.p.a., il difensore del creditore deve anzitutto distinguere la natura della prestazione ineseguita. Qualora l’ottemperanza riguardi esclusivamente il pagamento di somme di denaro o di spese processuali, come nel caso deciso dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6121/2026, lo strumento realmente decisivo per conseguire in tempi certi la soddisfazione del credito è la richiesta puntuale di nomina immediata del commissario ad acta con fissazione di un termine breve (sessanta giorni) per l’adempimento spontaneo e di un successivo termine per l’intervento sostitutivo sul bilancio dell’ente, restando invece l’astreinte esposta al rigetto per la concorrenza degli interessi legali o per la dichiarazione dell’ente di essere in punto di adempiere valorizzata dal T.A.R. Lazio n. 8064/2026.

Qualora invece il giudicato imponga all’amministrazione un obbligo di facere conformativo o di ripristino, ovvero si intenda insistere sulla misura coercitiva a fronte di un contegno manifestamente dilatorio, l’indicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 3055/2025 richiede una cautela specifica: il ricorrente deve esigere che il giudice dell’ottemperanza istituisca e quantifichi preventivamente la penalità di mora nella sentenza stessa, fissando l’importo giornaliero o mensile e il dies a quo della sua decorrenza, senza accontentarsi di formule di mera riserva in prosieguo che precluderebbero qualsiasi liquidazione successiva per il ritardo pregresso.

05. Conclusioni

La sentenza del Consiglio di Stato n. 6121/2026¹, raccordata con la pronuncia del T.A.R. Lazio n. 8064/2026² e con la decisione del Consiglio di Stato n. 3055/2025³, delinea con rigore i limiti della penalità di mora nel giudizio di ottemperanza. La misura coercitiva indiretta introdotta dall’art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a. non rappresenta una sanzione automatica né un duplicato del risarcimento da ritardo: quando l’obbligazione portata dal giudicato ha natura pecuniaria ed è già presidiata dalla maturazione degli interessi legali sino al soddisfo e dalla contestuale nomina del commissario ad acta, il giudice amministrativo nega l’astreinte per evitare una sovrapposizione di rimedi a carico della finanza pubblica.

L’orientamento esaminato ribadisce inoltre che la penalità di mora presuppone un’inerzia attuale e colpevole — restando esclusa quando l’ente debitore dichiari di essere in punto di adempiere segnalando che i pagamenti sono in corso di esecuzione in assenza di volontà elusiva — e opera esclusivamente per il futuro, dal momento in cui una sentenza di ottemperanza l’abbia espressamente istituita e preventivamente determinata nel suo ammontare.