Progetto di assorbimento e clausola sociale negli appalti
Natura di elemento essenziale dell’offerta ed inapplicabilità del soccorso istruttorio nella sentenza CdS n. 2878/2026.
La controversia verte sul progetto di assorbimento e clausola sociale negli appalti. Con la sentenza n. 2878/2026, la Sezione Quinta del Consiglio di Stato ha stabilito che il documento illustrativo delle modalità applicative della clausola sociale ex artt. 57 e 102 D.Lgs. 36/2023 costituisce elemento essenziale ed intrinseco dell’offerta. La sua omissione integra una lacuna sostanziale che non può essere sanata mediante soccorso istruttorio ex art. 101 D.Lgs. 36/2023.
Abstract (Italiano)
Il presente contributo esamina la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 2 aprile 2026, n. 2878. Il Supremo Consesso ha chiarito che nel nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) il progetto di assorbimento del personale uscente è un elemento costitutivo dell’offerta. L’omessa allegazione del documento comporta l’esclusione del concorrente, senza possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio o di invocare genericamente dichiarazioni di impegno ed attestazioni di qualità.
Abstract (English)
This article analyzes Council of State Fifth Section ruling no. 2878 of 2 April 2026. The Court established that under Articles 57 and 102 of Legislative Decree 36/2023, the staff absorption plan for social clauses is an essential structural component of public tender offers, rendering its omission non-curable via administrative remedy.
- Elemento essenziale: Il progetto di assorbimento del personale è parte integrante dell’offerta ex artt. 57 e 102 D.Lgs. 36/2023.
- Divieto di soccorso istruttorio: L’assenza del progetto è lacuna sostanziale non colmabile ex art. 101 D.Lgs. 36/2023.
- Insufficienza delle dichiarazioni generiche: Impegni di principio e certificazioni SA8000 non suppliscono al piano analitico.
In materia di appalti pubblici di servizi, il documento illustrativo delle modalità concrete con cui l’operatore economico intende adempiere agli obblighi derivanti dalla clausola sociale (progetto di assorbimento del personale uscente) costituisce elemento necessario e strutturale dell’offerta ai sensi degli artt. 57 e 102 del D.Lgs. 36/2023. La sua omessa allegazione integra una lacuna sostanziale dell’offerta che non può essere colmata mediante il soccorso istruttorio ex art. 101 D.Lgs. 36/2023. La mera dichiarazione generica di impegno al rispetto della clausola sociale o il possesso di certificazioni di qualità etico-sociale non suppliscono all’assenza del piano analitico di assorbimento, imponendo l’esclusione del concorrente.
Indice dei Contenuti
01. Fatto e vicenda processuale: l’esclusione per omesso progetto di assorbimento del personale
La controversia decisa dal Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 2 aprile 2026, n. 28781, riguarda l’esclusione di un operatore economico da una gara pubblica di servizi manutentivi.
Il disciplinare di gara imponeva ai concorrenti la produzione del progetto di assorbimento del personale uscente quale allegato alla proposta economica. L’impresa concorrente escluso ometteva l’allegazione del documento analitico, limitandosi a rendere nel DGUE una generica dichiarazione di impegno al rispetto della clausola sociale ed allegando la propria certificazione etica SA8000.
Il TAR respingeva il ricorso dell’escluso ritenendo legittimo l’operato della stazione appaltante e la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha confermato il rigetto dell’appello sul progetto di assorbimento e clausola sociale negli appalti.
La controversia nasce dall’avviso di gara indetto da una grande stazione appaltante per la concessione e l’affidamento pluriennale dei servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti tecnologici. La lex specialis di gara prevedeva espressamente l’inserimento della clausola sociale a tutela della stabilità occupazionale dei lavoratori impiegati dall’impresa uscente, prescrivendo la produzione obbligatoria, unitamente all’offerta economica, di un dettagliato progetto di assorbimento del personale.
All’esito delle verifiche documentali della commissione di gara, la prima classificata veniva esclusa dalla procedura per aver del tutto omesso l’allegazione del progetto di assorbimento. L’impresa ricorreva al TAR sostenendo che l’impegno generico al riassorbimento dichiarato nel DGUE e l’esibizione della certificazione di responsabilità sociale SA8000 costituissero elementi sufficienti a dimostrare il rispetto della clausola sociale, sollecitando l’attivazione del soccorso istruttorio ex art. 101 D.Lgs. 36/2023.
Il TAR Lazio confermava la legittimità dell’esclusione. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2878/2026 della Sezione Quinta, ha definitivamente respinto l’appello, rigettando la tesi della soccorribilità e sancendo la natura essenziale del piano attuativo di assorbimento.
02. La disciplina della clausola sociale nel nuovo Codice dei contratti pubblici (artt. 57 e 102 D.Lgs. 36/2023)
La quaestio iuris verteva sull’ammissibilità dell’integrazione documentale postuma in presenza di clausole escludenti chiare e non equivoche contenute nel disciplinare di gara.
La previsione della clausola sociale nei contratti di servizi ad alta intensità di manodopera risponde alla primaria esigenza di garantire la continuità dei livelli occupazionali, evitando che il cambio di gestione contrattuale provochi impatti sociali negativi sui lavoratori impiegati.
2.1 — Il mutamento di paradigma rispetto alla disciplina del D.Lgs. 50/2016
Il combinato disposto degli artt. 57 e 102 del D.Lgs. 36/2023 ha segnato una vera e propria svolta sistematica nell’applicazione della clausola sociale2.
Mentre sotto il vecchio regime del D.Lgs. 50/2016 la clausola sociale assumeva spesso valore programmatico o di mero impegno formale, il nuovo Codice impone l’allegazione di una documentazione esplicativa e puntuale delle modalità di assunzione dei lavoratori della precedente gestione.
La funzione sociale della clausola nei contratti pubblici di servizi e forniture è rivolta a bilanciare la tutela dell’occupazione ed il favor partecipationis con la libertà di iniziativa economica dell’impresa subentrante. Il progetto di assorbimento rappresenta lo strumento negoziale con cui il concorrente esplicita la propria proposta organizzativa, armonizzando le tutele dei lavoratori con la propria struttura d’impresa.
Pertanto, la mancanza del piano di riassorbimento impedisce alla stazione appaltante di valutare la sostenibilità finanziaria dell’offerta e la rispondenza alle tutele lavoristiche inderogabili di settore.
La formulazione dell’art. 57 del D.Lgs. 36/2023 ricollega la stabilità occupazionale direttamente all’impegno formale dell’operatore economico espresso tramite il piano di riassorbimento.
Il progetto di assorbimento si attesta quale proposta negoziale concreta ed analitica, contenente l’indicazione del personale da riassumere, la distribuzione dei turni di lavoro e le modalità operative destinate all’esecuzione del servizio.
2.2 — Il progetto di assorbimento quale elemento strutturale ed essenziale dell’offerta
Il Consiglio di Stato ribadisce che il piano di riassorbimento del personale è un elemento strutturale ed intrinseco dell’offerta economica e tecnica. Esso consente alla stazione appaltante di valutare la reale sostenibilità economica dell’offerta e la fattibilità dei livelli occupazionali proposti3.
L’arresto del Consiglio di Stato n. 2878/2026 chiarisce la portata del mutamento di paradigma operato dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023). Sotto la vigenza del previgente D.Lgs. 50/2016, l’applicazione della clausola sociale oscillava spesso tra il mero vincolo formale e l’impegno programmatico differito alla fase esecutiva del contratto.
Il combinato disposto degli artt. 57 e 102 del D.Lgs. 36/2023 ha invece positivizzato la centralità del progetto di assorbimento. L’operatore economico non può limitarsi ad una promessa generica di riassunzione, ma deve esplicitare nel dettaglio le risorse umane impiegate, l’inquadramento contrattuale, il monte ore ed il piano di riassorbimento in concreto sostenibile rispetto alla propria offerta economica.
03. Il quadro normativo ed il panorama giurisprudenziale sul soccorso istruttorio
3.1 — Gli artt. 57, 101, 102 D.Lgs. 36/2023 ed il principio di autoresponsabilità
L’art. 101 del D.Lgs. 36/2023 disciplina il soccorso istruttorio distinguendo tra integrazione di elementi formali della documentazione amministrativa e divieto di integrazione postuma delle offerte tecniche ed economiche4.
Il principio di autoresponsabilità del concorrente impone agli operatori economici di allegare tempestivamente tutti i documenti previsti a pena di esclusione dalla lex specialis5.
L’orientamento espresso nella sentenza n. 2878/2026 si inserisce nel solco della giurisprudenza della Sezione Quinta del Consiglio di Stato, che esclude l’ammissibilità del soccorso istruttorio laddove l’intervento correttivo determini una lesione del principio di par condicio tra i concorrenti. L’integrazione di un documento essenziale dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte si risolverebbe in un’inammissibile rimessione in termini.
Il principio di autoresponsabilità impone che ciascun partecipante sopporti le conseguenze degli errori o delle omissioni commesse nella compilazione della propria proposta contrattuale.
La valorizzazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del D.Lgs. 36/2023 non ammette la violazione del principio di legalità e di trasparenza, imponendo alle stazioni appaltanti di garantire la massima affidabilità ed efficienza nell’esecuzione dei contratti pubblici.
La formulazione dell’art. 102 del D.Lgs. 36/2023 ricollega la validità dell’offerta alla presenza degli impegni sociali e lavoristici assunti dal concorrente in sede di partecipazione alla gara.
La giurisprudenza della Sezione Quinta riafferma che il dovere di chiarezza nella formulazione delle offerte risponde ad un fondamentale interesse di trasparenza, impedendo che omissioni sostanziali vengano sanate a gara conclusa.
3.2 — La Tabella dei Precedenti ed il panorama delle pronunce correlate
La seguente tabella ricostruisce i principali orientamenti giurisprudenziali sui limiti del soccorso istruttorio e della clausola sociale:
| PRONUNCIA ED ANNO | OGGETTO DELLA DECISIONE | PRINCIPIO RILEVANTE AFFERMATO |
|---|---|---|
| CdS n. 2878/2026 | Progetto di assorbimento e clausola sociale. | Elemento essenziale dell’offerta non sanabile con soccorso istruttorio ex art. 101. |
| CdS n. 795/2026 | Contratti misti e qualificazione. | Inammissibilità del soccorso per omessa dichiarazione dei requisiti di qualificazione. |
| CdS n. 3053/2026 | Subappalto necessario e chiarimenti. | Ammissibilità dei chiarimenti su dichiarazioni di subappalto rese nel DGUE. |
| CdS n. 1300/2026 | Servizi di punta e principio di autoresponsabilità. | Divieto di esibire in soccorso istruttorio documenti relativi a servizi mai dichiarati. |
La disciplina del soccorso istruttorio trova una rigorosa perimetrazione nell’art. 101 del D.Lgs. 36/2023. L’istituto nasce per rimediare alle carenze ed irregolarità meramente formali della documentazione amministrativa, consentendo la regolarizzazione di dichiarazioni incomplete o l’integrazione di attestati già posseduti prima della scadenza del termine di gara.
Tuttavia, il soccorso istruttorio incontra un limite insuperabile nell’offerta tecnica e nell’offerta economica. Ammettere la produzione postuma del progetto di assorbimento significherebbe consentire all’impresa di formulare ex post un elemento essenziale dell’offerta, violando i principi di autoresponsabilità dei concorrenti e di parità di trattamento ex art. 3 D.Lgs. 36/2023.
04. L’inapplicabilità del soccorso istruttorio alle lacune sostanziali dell’offerta
4.1 — Il divieto di integrazione postuma degli elementi tecnici ed economici
La giurisprudenza amministrativa ribadisce con decisione il divieto di modificare o completare l’offerta in sede di gara. Come osservato in tema di contratti pubblici e principi generali di risultato e fiducia, il rispetto della par condicio costituisce un limite invalicabile per il soccorso istruttorio.
Il progetto di assorbimento del personale uscente è elemento essenziale dell’offerta e non può essere prodotto in sede di soccorso istruttorio.
La distinzione tra requisiti di partecipazione alla gara ed elementi essenziali della proposta negoziale è alla base del ragionamento del Consiglio di Stato. Se le carenze inerenti ai requisiti di capacità tecnica o generale possono, a certe condizioni, formare oggetto di chiarimento procedimentale, l’assenza del piano di assorbimento incide direttamente sulla consistenza dell’offerta economica.
Sanare a posteriori l’omessa produzione del progetto significerebbe attribuire all’impresa la possibilità di calibrare ex post i propri costi di gestione del personale, alterando l’equilibrio della gara.
Il principio della par condicio tra i concorrenti rappresenta una garanzia costitutiva del diritto dell’Unione Europea in materia di evidenza pubblica, ostacolando qualsiasi tentativo di rettifica tardiva dell’offerta tecnica ed economica.
L’assenza del documento descrittivo impedisce altresì la verifica di congruità del costo della manodopera ex art. 110 D.Lgs. 36/2023 in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta.
L’assenza del piano di riassorbimento pregiudica l’esame dell’offerta economica nella sua interezza, rendendo impossibile verificare l’adeguatezza del costo del lavoro e l’assenza di anomalie ex art. 110 D.Lgs. 36/2023.
4.2 — L’insufficienza delle dichiarazioni generiche e delle certificazioni etico-sociali
Il Consiglio di Stato esclude che una mera manifestazione di intenti resa nel DGUE o l’esibizione di certificazioni etiche aziendali (come la norma SA8000) possano tenere luogo del progetto di assorbimento6.
Tali attestazioni dimostrano una qualificazione generale dell’impresa ma non chiariscono la concreta organizzazione del personale destinato all’esecuzione del singolo appalto7.
La Quinta Sezione del Consiglio di Stato affronta con particolare rigore l’argomentazione difensiva incentrata sulle certificazioni di qualità generali. L’esibizione dell’attestazione etico-sociale SA8000 o di altre certificazioni aziendali ISO non supplisce in alcun modo all’omessa presentazione del piano di assorbimento analitico.
Tali certificazioni accreditano l’idoneità generale dell’impresa sotto il profilo etico ed organizzativo, ma non contengono alcun elemento conoscitivo sulla specifica commessa oggetto di gara, né permettono alla commissione giudicatrice di verificare come la clausola sociale sia stata calcolata nella stesura dell’offerta economica.
05. Rilievi pratici ed indicazioni operative per RUP, stazioni appaltanti ed imprese
5.1 — Redazione del disciplinare di gara e predisposizione dei modelli di progetto
Le stazioni appaltanti ed i Responsabili Unici del Progetto (RUP) devono indicare nei bandi di gara ed allegare agli atti di gara l’elenco del personale uscente con le relative qualifiche ed i dati sul costo del lavoro8.
È opportuno che i disciplinari chiariscano espressamente che il progetto di assorbimento costituisce allegato obbligatorio dell’offerta a pena di esclusione, onde evitare dubbi interpretativi in fase di commissione giudicatrice.
In sede di contenzioso giurisdizionale dinanzi al TAR, le controversie aventi ad oggetto l’esclusione per omesso progetto di assorbimento del personale soggiacciono al rito speciale accelerato ex art. 120 c.p.a. L’impresa notificante deve impugnare tempestivamente il provvedimento escludente senza poter fare affidamento su eventuali istanze di autotutela o riesame informale.
D’altro canto, la stazione appaltante deve motivare in modo lineare ed inattaccabile i decreti di esclusione, richiamando la natura essenziale del documento prescritto dal disciplinare di gara.
L’integrazione delle banche dati pubbliche e della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici ex art. 19 D.Lgs. 36/2023 facilita il controllo preventivo sulla documentazione di gara, prevenendo omissioni ed esclusioni in sede di commissione.
Le commissioni giudicatrici sono tenute a rilevare l’omessa allegazione del piano di assorbimento in sede di esame dell’offerta economica, disponendo l’esclusione immediata dell’operatore economico inadempiente.
5.2 — Verifiche istruttorie e prevenzione dei contenziosi sull’esclusione
Per le imprese concorrenti, l’insegnamento del Consiglio di Stato impone il massimo rigore nella predisposizione della documentazione di gara.
L’omessa allegazione del progetto di assorbimento non può essere colmata a posteriori, determinando l’esclusione automatica e l’impossibilità di aggiudicazione della commessa pubblica.
Sul piano operativo ed applicativo, la decisione del Consiglio di Stato fornisce preziose direttive per i Responsabili Unici del Progetto (RUP) e per gli uffici gare delle imprese. Le stazioni appaltanti devono allegare alla lex specialis i dati relativi al personale uscente (qualifica, monte ore, costo medio lavorativo), chiedendo espressamente ai partecipanti di allegare il modello del progetto di assorbimento a pena di esclusione.
Le imprese concorrenti devono prestare massima attenzione alla fase di caricamento dei documenti sulla piattaforma telematica, assicurandosi che il file del progetto di assorbimento sia inserito nell’apposita busta telematica prima dell’invio dell’offerta.
06. Conclusioni ed prospettive applicative nella contrattualistica pubblica
La sentenza n. 2878/2026 della Sezione Quinta del Consiglio di Stato segna un punto di approdo fondamentale per la disciplina dei contratti pubblici.
Affermando l’essenzialità del progetto di assorbimento ex artt. 57 e 102 D.Lgs. 36/2023 ed includendolo tra gli elementi non soccorribili, la pronuncia garantisce la serietà delle proposte contrattuali e la tutela effettiva dei lavoratori impiegati nelle commesse pubbliche.
Fonti Utilizzate
Normativa di riferimento
- Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, artt. 57, 101, 102 — Codice dei contratti pubblici, clausola sociale, soccorso istruttorio ed impegni dell’operatore economico.
- Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 35, 97 — Tutela del lavoro e principi di buon andamento ed imparzialità della P.A.
Giurisprudenza citata
- 1. Consiglio di Stato, Sezione Quinta, Sentenza 2 aprile 2026, n. 2878 — Sentenza in commento: progetto di assorbimento del personale, clausola sociale e divieto di soccorso istruttorio.
- 2. Consiglio di Stato, Sezione Quinta, Sentenza 27 gennaio 2026, n. 795 — Giurisprudenza amministrativa: contratti misti e requisiti di qualificazione per prestazioni accessorie.
- 3. Consiglio di Stato, Sezione Quinta, Sentenza 8 aprile 2026, n. 3053 — Giurisprudenza amministrativa: subappalto necessario ed ammissibilità di chiarimenti in gara.
- 4. Consiglio di Stato, Sezione Quinta, Sentenza 16 febbraio 2026, n. 1300 — Giurisprudenza amministrativa: principio di autoresponsabilità ed inammissibilità di integrazioni tardive.
- 5. Consiglio di Stato, Sezione Quinta, Sentenza 21 gennaio 2026, n. 729 — Giurisprudenza amministrativa: idoneità giuridica dell’offerta ed estensione del principio del risultato.
- 6. Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza 10 luglio 2026, n. 6099 — Giurisprudenza amministrativa: dovere di soccorso istruttorio procedimentale in materia edilizia.
- 7. Consiglio di Stato, Sezione Seconda, Sentenza 2 luglio 2026, n. 5917 — Giurisprudenza amministrativa: motivazione plurale del diniego ed assenza di legittimo affidamento.
- 8. Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Ordinanza 24 luglio 2026, n. 24032 — Giurisprudenza di legittimità: contratti attivi della P.A. e principi di risultato e fiducia ex D.Lgs. 36/2023.
