Idoneità delle aree agricole: i criteri FER sono alternativi

01. Introduzione: la svolta di Cons. Stato n. 1099/2026

La decisione del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 1099/2026¹ interviene con forza nomofilattica sui criteri di idoneità delle aree agricole destinatarie di impianti fotovoltaici. La pronuncia affronta le note semplificazioni procedimentali previste dal legislatore delegato per accelerare la transizione ecologica nazionale. La Sezione definisce i limits del potere inibitorio comunale in pendenza del regime transitorio. La decisione favorisce la certezza dei rapporti giuridici nel settore delle fonti rinnovabili.

L’arresto giurisprudenziale consolida il principio di massima diffusione degli impianti energetici puliti. La pronuncia si inserisce nel solco tracciato dalla giurisprudenza costituzionale, la quale ha da tempo censurato le moratorie regionali assolute² sul territorio. Il Supremo Collegio ridefinisce il rapporto tra pianificazione urbanistica e favor legislativo per le rinnovabili. Il giudice amministrativo limita gli spazi per veti locali ingiustificati.

La questione centrale investe la cumulabilità dei requisiti geografici imposti per il regime semplificato abilitativo. Il rigetto delle tesi comunali segna un punto di svolta per l’iniziativa economica privata. Il commento analizza la decisione valorizzando la sua portata sistematica e i suoi riflessi concreti. La pronuncia ridefinisce i poteri istruttori degli enti locali nei procedimenti autorizzativi.

02. Il fatto storico e l’iter processuale: dal diniego comunale alla riforma in appello

2.1 — L’istanza di PAS e il provvedimento di autotutela

La vicenda prende le mosse dall’iniziativa della società Neoen Renewables Italia S.r.l. L’operatore economico ha presentato al Comune di Cura Carpignano una Procedura Abilitativa Semplificata in data 8 novembre 2023. L’istanza era volta all’installazione di un impianto fotovoltaico a terra su suoli agricoli. L’area interessata risultava priva di vincoli paesaggistici o archeologici diretti. L’intervento ricadeva al di fuori della fascia di rispetto dei beni tutelati.

L’Amministrazione comunale ha avviato un’attività di riesame del titolo abilitativo formatosi per silenzio assenso. L’ente locale ha adottato un provvedimento di autotutela il 15 febbraio 2024. Con questo atto il Comune ha inibito la realizzazione dell’opera. L’autorità locale ha contestato l’inidoneità dell’area agricola selezionata. La determinazione comunale si fondava su una lettura restrittiva della disciplina transitoria nazionale.

La tesi municipale poggiava sul presunto difetto dei requisiti di prossimità previsti dal legislatore. Il Comune esigeva la presenza di zone industriali o produttive nelle vicinanze del sito. La società ha proposto un’istanza di riesame in data 15 marzo 2024. La richiesta mirava a evidenziare l’errore interpretativo compiuto dagli uffici comunali. L’amministrazione ha tuttavia rigettato l’istanza confermando integralmente le proprie conclusioni.

L’incompatibilità contestata si scontrava con la ratio di semplificazione amministrativa promossa dallo Stato. Il Comune ha valorizzato in via esclusiva le proprie competenze urbanistiche e regolamentari. Questo approccio ha determinato la paralisi dell’iniziativa imprenditoriale. La controversia evidenzia il frequente conflitto tra le politiche nazionali di transizione e le resistenze locali. L’opposizione comunale ha costretto la società ad adire le vie giudiziarie.

Il contenzioso si è incentrato sui limiti del potere di autotutela decisoria¹ delle amministrazioni locali. L’annullamento d’ufficio del titolo esige una motivazione solida sul pubblico interesse. La società ricorrente ha censurato il provvedimento per eccesso di potere e violazione di legge. La difesa ha sostenuto che l’inidoneità addotta fosse frutto di un palese errore interpretativo. La questione è giunta all’esame del giudice di prima istanza³.

2.2 — La sentenza di primo grado del TAR Lombardia n. 351/2025

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha rigettato il gravame proposto da Neoen. I giudici milanesi hanno condiviso la ricostruzione ermeneutica del Comune. Il Tribunale ha ritenuto che il regime transitorio di idoneità richiedesse un’applicazione cumulativa dei parametri legislativi. Secondo questa tesi, le aree agricole non vincolate potevano ospitare impianti solo se adiacenti a zone industriali. La pronuncia di primo grado ha confermato la legittimità del provvedimento di rimozione della PAS.

La decisione del primo giudice si basava sulla lettera sistematica dell’art. 20 del decreto legislativo. Il TAR ha escluso che la residualità del suolo agricolo configurasse un criterio di idoneità autonomo. I giudici di primo grado hanno privilegiato l’esigenza di tutela del territorio rurale da trasformazioni massive. Tale impostazione interpretativa riconosceva ai Comuni un ampio potere di pianificazione urbanistica. L’effetto concreto è stato l’avallo di una generalizzata preclusione locale alle installazioni FER.

La sentenza milanese ha provocato una forte battuta d’arresto per la produzione di energia pulita. La decisione ignorava il principio di proporzionalità nell’azione amministrativa. L’interpretazione restrittiva ha limitato l’efficacia delle norme nazionali di recepimento delle direttive europee. Contro questa pronuncia, ritenuta lesiva del favor transizione energetica, la società ha proposto ricorso in appello davanti al Consiglio di Stato. Si è così aperto il giudizio di secondo grado volto a ribaltare l’esito della controversia.

03. Il quadro normativo transitorio delle aree idonee e l’alternatività dei criteri

3.1 — La ratio della lettera c-quater come fattispecie residuale

Il regime transitorio delineato dall’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021 individua le superfici idonee all’installazione di impianti FER. L’impianto normativo mira a garantire l’accelerazione delle procedure autorizzative in pendenza dell’adozione dei decreti regionali. In questo contesto, la disposizione introduce parametri legali direttamente applicabili. L’obiettivo statale è di ampliare le aree idonee di diritto sul territorio nazionale. Tale disciplina opera come strumento di pre-valutazione legislativa dell’impatto territoriale.

La lettera c-quater del comma 8 introduce una regola di favore per i suoli agricoli. Essa dichiara idonee le aree che si trovano ad una determinata distanza dai beni culturali e paesaggistici. Per la tecnologia fotovoltaica, la distanza di rispetto è stabilita in 500 metri. Il legislatore ha voluto escludere dall’idoneità solo la fascia contigua ai beni protetti. La norma intende proteggere l’integrità visiva dei monumenti e dei paesaggi vincolati. Al di fuori di tale perimetro, l’installazione è considerata compatibile.

La ratio di questa fattispecie risiede nella sua natura residuale e generale. Il legislatore statale ha voluto individuare un criterio di idoneità rurale¹ di carattere oggettivo. La disposizione non richiede elementi di antropizzazione o di degrado del suolo. Essa si fonda esclusivamente sulla mancanza di vincoli diretti o di fasce di tutela. L’idoneità ex lege risponde a un preciso calcolo di tollerabilità degli impianti fotovoltaici sul suolo agricolo ordinario.

Questo approccio favorisce l’espansione dei parchi solari senza compromettere i valori costituzionali del paesaggio. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il regime transitorio protegge la transizione ecologica ed energetica⁴. L’idoneità statale sottrae le aree agricole non vincolate all’arbitrio programmatorio degli enti locali. La norma crea un catalogo di aree in cui l’interesse energetico è dichiarato meritevole di corsia preferenziale. La discrezionalità dei Comuni risulta fortemente limitata dalla qualificazione legale della zona.

La residualità della lettera c-quater garantisce la copertura degli obiettivi europei di decarbonizzazione. Il legislatore nazionale ha compiuto una scelta di bilanciamento a monte tra interessi concorrenti. La disposizione favorisce la semplificazione procedimentale della PAS⁵ per impianti di dimensioni ordinarie. Gli enti locali non possono vanificare questo disegno normativo con letture ostruzionistiche. La qualificazione di idoneità deve produrre i suoi effetti di accelerazione in modo uniforme in tutto lo Stato.

3.2 — Il superamento dell’interpretazione cumulativa con la lettera c-ter

Il nodo interpretativo risolto dal Consiglio di Stato concerneva la sovrapposizione tra i criteri geografici per l’installazione di impianti. Molti Comuni esigevano che l’area agricola idonea ex lettera c-quater rispettasse anche i requisiti della lettera c-ter. Quest’ultima richiede la prossimità a aree industriali, artigianali o commerciali. L’interpretazione cumulativa portava ad escludere la gran parte dei suoli agricoli dall’idoneità. Tale prassi municipale determinava lo svuotamento dell’istituto transitorio nazionale.

La Sezione Quarta ha definitivamente superato questo orientamento restrittivo. I giudici hanno chiarito che le singole lettere del comma 8 operano in rapporto di reciproca autonomia e alternatività. Ciascuna fattispecie individua un’autonoma categoria di aree idonee. La sussistenza dei requisiti prescritti da una disposizione esclude la necessità di verificare quelli stabiliti dalle altre. Il Collegio ha ribadito la portata generale di questa regola di non-cumulabilità.

L’argomentazione dei Comuni confondeva la natura speciale di alcune fattispecie con il criterio residuale. La lettera c-ter disciplina ipotesi specifiche collegate a contesti già urbanizzati o degradati. La lettera c-quater si riferisce invece a suoli agricoli liberi da vincoli, per i quali rileva solo il fattore distanza. L’applicazione cumulativa delle due disposizioni avrebbe reso la lettera c-quater del tutto superflua. Una simile opzione ermeneutica viola il principio di conservazione degli effetti degli atti legislativi.

La tesi dell’alternatività trova conferma in precedenti pronunce dello stesso Consiglio di Stato. L’orientamento giurisprudenziale è ormai consolidato nel senso di escludere interpretazioni che riducano l’efficacia delle semplificazioni. La portata nomofilattica della pronuncia principale risiede nell’aver ribadito che il favor energetico impone la soluzione più coerente con il raggiungimento degli obiettivi di transizione⁶. Gli ostacoli procedurali creati in via interpretativa dagli enti locali devono essere rimossi.

L’autonomia dei criteri consente agli operatori una pianificazione degli investimenti più affidabile. Il superamento delle letture restrittive riduce l’indice di contenzioso tra amministrazioni e privati. La chiarezza del quadro giuridico transitorio costituisce un fattore abilitante per la diffusione degli impianti fotovoltaici sul territorio. Il rigetto definitivo della tesi del cumulo consolida la tutela dell’iniziativa privata di fronte alle tendenze inibitorie degli enti territoriali.

3.3 — L’impatto dei lavori preparatori e delle indicazioni ministeriali

Il Supremo Collegio corrobora l’esegesi sistematica ricorrendo all’esame dei lavori preparatori della norma. I verbali della commissione parlamentare mostrano che la lettera c-quater è stata introdotta per evitare colli di bottiglia procedurali. Il legislatore voleva impedire che l’idoneità agricola dipendesse interamente dalla prossimità alle sole zone produttive. La volontà politica originaria mirava ad una significativa apertura del mercato energetico. Questa ricostruzione storica depone contro l’interpretazione cumulativa applicata dagli enti locali.

I lavori parlamentari evidenziano la chiara consapevolezza statale circa il deficit energetico italiano. La semplificazione procedimentale costituisce lo strumento primario per colmare tale ritardo strutturale. Le circolari e le indicazioni del Ministero dell’Ambiente hanno costantemente sostenuto la natura autonoma delle singole lettere. Le note ministeriali qualificano i criteri transitori come fattispecie tipiche e disgiunte. Tali pareri amministrativi, sebbene privi di efficacia regolamentare, orientano correttamente l’interpretazione del testo normativo.

L’indirizzo statale di massima semplificazione risponde anche ad un preciso riparto di competenze legislative⁷. Lo Stato conserva la potestà esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e concorrente in materia di energia. Le Regioni e i Comuni devono conformarsi alle linee guida di principio stabilite dallo Stato. Le tesi ostruzionistiche comunali determinano una lesione della sfera di competenza statale. Il tentativo locale di restringere le aree idonee configura un superamento dei limiti istituzionali.

La valorizzazione dei lavori preparatori rafforza la tenuta costituzionale della norma ordinaria. La ricostruzione dell’intento legislativo esclude interpretazioni che portino ad esiti irragionevoli o discriminatori. La sentenza del Consiglio di Stato ristabilisce la gerarchia delle fonti e la prevalenza del favor energetico. Le amministrazioni comunali sono obbligate a conformarsi all’indirizzo ermeneutico consolidato. L’operatività del criterio di idoneità agricola risulta così immune da letture limitative locali.

04. La relativizzazione del parere paesaggistico e l’obbligo di bilanciamento concreto

4.1 — La portata precettiva del parere non vincolante ex art. 22

Un profilo decisivo del sistema di semplificazione attiene all’efficacia delle valutazioni paesaggistiche rese dalle Soprintendenze. Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche ha ricordato come l’art. 22 del D.Lgs. n. 199/2021 stabilisca che, nelle aree idonee ex lege, il parere del Ministero della Cultura sia obbligatorio ma privo di efficacia vincolante⁸. La norma deroga alla disciplina ordinaria del codice dei beni culturali. Il legislatore ha voluto evitare che l’interesse paesaggistico formale blocchi in modo automatico l’insediamento di impianti FER in siti pre-selezionati.

La non vincolatività del parere esclude che il Comune possa rigettare la PAS richiamando in via esclusiva il dissenso della Soprintendenza. Il diniego paesaggistico costituisce solo un elemento istruttorio all’interno del procedimento complessivo. La giurisprudenza di appello ha confermato questa impostazione anche con riferimento ad aree agricole interessate da potenziali interferenze visive o adiacenza a zone di pregio⁴. L’amministrazione deve compiere una valutazione autonoma che consideri l’idoneità legale del sito.

L’inapplicabilità dei divieti di trasformazione paesaggistica in queste zone investe l’intero sistema delle fonti abilitative. Il parere negativo non vincolante opera in modo simile ad altre tutele declassate nel settore energetico, come quelle che governano il riparto di giurisdizione sul recupero degli incentivi. La qualificazione statale di idoneità svuota il carattere inibitorio dei vincoli regionali indiretti. La Soprintendenza esprime una valutazione di compatibilità paesaggistica di tipo tecnico. Spetta tuttavia all’autorità procedente operare la sintesi finale degli interessi concorrenti.

La dottrina rileva che la relativizzazione dei pareri paesaggistici sposta il baricentro decisionale sul procedimento amministrativo concreto⁶. Il Comune deve motivare specificamente le ragioni per cui ritiene prevalente il dissenso tecnico dell’organo statale. Il mero rinvio formale alle prescrizioni del piano paesaggistico non soddisfa l’obbligo motivazionale. L’idoneità ex lege dell’area agricola costituisce un presupposto favorevole all’impianto. Tale presupposto può essere superato solo dimostrando un pregiudizio eccezionale e specifico.

4.2 — Il dovere di motivazione autonoma e rafforzata dell’autorità procedente

L’autorità comunale, in quanto soggetto competente al rilascio del titolo o all’inibitoria della PAS, ha l’onere di svolgere un esame istruttorio approfondito. La natura non vincolante del parere paesaggistico impone la redazione di una motivazione autonoma e rafforzata. L’ente deve esplicitare le ragioni concrete che ostano alla compatibilità del progetto. Tale dovere esclude che la tutela paesaggistica diventi una clausola di stile per negare l’installazione. La decisione esige una comparazione effettiva tra l’interesse pubblico all’ambiente e l’interesse alla transizione.

Questo modello decisionale realizza il principio del contemperamento concreto degli interessi in sede procedimentale⁵. La dottrina definisce questo approccio come superamento del dissenso inibitorio assoluto. Il Comune deve verificare se il progetto contenga misure di mitigazione adeguate a ridurre l’impatto visivo dell’opera. L’inidoneità non può essere presunta sulla base di un’astratta classificazione locale del territorio. Il quadro dei precedenti giurisprudenziali evidenzia la necessità di valutazioni puntuali e circostanziate caso per caso.

05. I riflessi costituzionali e il divieto di divieti assoluti regionali

5.1 — Il contrasto costituzionale delle moratorie regionali

La questione dell’idoneità rurale tocca direttamente il nucleo della potestà legislativa delle Regioni. La Corte Costituzionale si è più volte espressa sulla legittimità di leggi regionali o regolamenti locali recanti limiti insediativi. Con l’importante sentenza n. 184/2025², il Giudice delle Leggi ha ribadito che le moratorie assolute violano la Costituzione. Le Regioni non possono sospendere l’efficacia delle semplificazioni stabilite dallo Stato. Una simile condotta viola l’ordine delle competenze costituzionali.

La Consulta ha chiarito che le fonti rinnovabili godono di una corsia preferenziale di rango eurounitario. La legge regionale non può introdurre surrettiziamente divieti generalizzati sotto forma di pianificazione. L’autonomia delle Regioni deve esercitarsi nel rispetto del principio di concorrenza energetica. Il sistema delle fonti richiede una leale collaborazione istituzionale tra i diversi livelli di governo. L’ostruzionismo locale contrasta con l’esigenza di sicurezza degli approvvigionamenti energetici nazionali.

L’arresto costituzionale si fonda sul consolidato orientamento dottrinale in materia di fonti FER. Il rapporto tra pianificazione territoriale e sviluppo energetico risente del delicato riparto di competenze Stato-Regioni sulle aree idonee⁷. La classificazione statale di idoneità opera come limite invalicabile per le norme di tutela locali. La potestà legislativa concorrente regionale non può essere utilizzata per neutralizzare gli obiettivi di transizione.

L’illegittimità delle moratorie colpisce anche le delibere comunali di sospensione delle autorizzazioni. I Comuni non dispongono di poteri inibitori autonomi in contrasto con le qualificazioni legislative. La giurisprudenza della Consulta impedisce la frammentazione del mercato energetico nazionale. La pronuncia del Consiglio di Stato si inserisce in questo solco costituzionale di tutela dell’ordine delle competenze. La garanzia di aree idonee a livello statale esclude che i singoli territori possano sottrarsi al proprio contributo ecologico.

5.2 — La non vincolatività a priori delle classificazioni di inidoneità

Un ulteriore profilo di rilievo costituzionale riguarda le aree classificate come non idonee dalla pianificazione locale o regionale. Il Giudice delle Leggi ha escluso che l’inidoneità territoriale costituisca un divieto assoluto alla realizzazione degli impianti⁹. Tale qualificazione territoriale opera come mero parametro di indirizzo per lo svolgimento delle istruttorie. Gli uffici procedenti non possono respingere la domanda sulla base di una mera inidoneità cartolare. L’amministrazione deve compiere un esame nel merito delle peculiarità del singolo progetto.

La giurisprudenza di merito ha recepito questo principio con riferimento a procedimenti complessi. I giudici amministrativi hanno censurato le delibere che dichiarano l’improcedibilità automatica in base a regolamenti locali inibitori¹⁰. La pronuncia del TAR Sardegna ha evidenziato che la non idoneità non esime dall’effettuare una valutazione istruttoria in concreto. L’autorità competente deve bilanciare in sede di conferenza di servizi l’effettiva incidenza dell’impianto sul suolo interessato. La contraria prassi amministrativa viola il dovere di istruttoria sancito dalla disciplina generale.

L’inidoneità di un’area rurale non si traduce in un vincolo di inedificabilità assoluta. Il regime delle semplificazioni mira a favorire l’iniziativa economica ecologica. Il diniego deve fondarsi su elementi tecnici specifici, non su formule prestabilite della pianificazione locale. La neutralizzazione dei poteri inibitori regionali rafforza l’effettività del favor legislativo per le fonti rinnovabili. Le amministrazioni sono tenute ad applicare le regole di flessibilità elaborate dalla giurisprudenza costituzionale. La corretta applicazione di questi principi assicura la fluidità del procedimento abilitativo.

06. Conclusioni: la tutela del paesaggio oltre gli automatismi locali

L’arresto del Consiglio di Stato n. 1099/2026¹ fissa un punto fermo nell’esegesi dei criteri di idoneità delle aree agricole. Il Supremo Collegio confuta le prassi ostruzionistiche degli uffici comunali fondate sull’interpretazione cumulativa. L’idoneità ex lege del suolo agricolo rurale non vincolato opera in via del tutto autonoma. La decisione valorizza lo sforzo nazionale verso gli obiettivi di massima penetrazione delle fonti energetiche. Gli automatismi inibitori locali risultano definitivamente incompatibili con la ratio di semplificazione.

Si registra tuttavia il rischio che il contenzioso si sposti sulla motivazione del diniego. La relativizzazione del parere paesaggistico sposta il bilanciamento nel singolo procedimento autorizzativo⁶. A giudizio di chi scrive, questo esito rischia di lasciare intatto un ampio potere discrezionale dei Comuni. Gli enti locali potrebbero utilizzare motivazioni paesaggistiche per ripristinare, di fatto, veti locali sul territorio. Lo strumento del bilanciamento concreto non deve tradursi in una via surrettizia per eludere la semplificazione statale. L’azione dei Comuni esige una vigilanza attenta da parte degli operatori.

La transizione energetica necessita di regole stabili e di una riduzione della discrezionalità amministrativa. La decisione della Quarta Sezione traccia una rotta ermeneutica favorevole all’economia ecologica. Spetta ora alle amministrazioni conformarsi ai principi di leale collaborazione ed efficienza. L’integrazione degli interessi ambientali e produttivi deve avvenire senza automatismi corporativi o veti locali aprioristici. Solo attraverso una corretta applicazione delle norme transitorie si potrà realizzare la transizione del sistema produttivo nazionale.