Costi della manodopera e soccorso istruttorio nel codice appalti

01. Il quadro normativo dell’art. 108 c. 9 d.lgs. 36/2023 e la tutela del lavoro

L’evoluzione della disciplina delle commesse pubbliche registra una costante dialettica tra la massima apertura concorrenziale del mercato e la salvaguardia dei trattamenti economici minimi spettanti al personale impiegato nell’esecuzione delle prestazioni. Nel disegno ordinamentale del nuovo codice dei contratti pubblici, il raccordo operativo tra costi della manodopera e soccorso istruttorio rappresenta il banco di prova su cui si misura la capacità della stazione appaltante di coniugare il principio del risultato con la lealtà e la trasparenza della gara. L’amministrazione non può più limitarsi a registrare acriticamente i ribassi percentuali formulati dai concorrenti, ma deve verificare che la competizione sul prezzo non si traduca in una compressione inaccettabile delle tutele giuslavoristiche o in un abbassamento delle soglie retributive inderogabili fissate dai contratti collettivi nazionali di settore.

In tale cornice di riferimento, l’equilibrio normativo poggia sulla previsione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023, a mente del quale nell’offerta economica l’operatore deve indicare espressamente, a pena di esclusione, i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Questa prescrizione si coordina strettamente con il precedente art. 41, comma 14, che impone alla stazione appaltante di individuare nei documenti di gara il costo del personale stimato sulla scorta delle tabelle ministeriali, chiarendo che tale importo è non direttamente ribassabile, pur restando impregiudicata la facoltà dell’impresa di dimostrare che la riduzione complessiva dell’offerta scaturisca da un’organizzazione aziendale più efficiente.

1.1 — La stima del costo del lavoro tra dinamiche di mercato e presidi retributivi

La quantificazione delle risorse umane non costituisce una mera posta aritmetica accessoria all’interno della proposta contrattuale, ma ne esprime la struttura economica sottostante. L’imprenditore che partecipa a una procedura selettiva è chiamato a delineare un piano d’impiego del fattore produttivo lavoro che risulti pienamente coerente con l’oggetto del servizio o dell’opera e con il dimensionamento orario necessario a garantire standard qualitativi conformi alla lex specialis. La circostanza che il legislatore abbia qualificato la voce della manodopera come elemento da dichiarare espressamente mira a impedire che il confronto concorrenziale generi fenomeni di dumping retributivo, costringendo i partecipanti a competere su parametri di efficienza gestionale, economie di scala o innovazioni organizzative anziché sui salari minimi.

Come evidenziato nel dibattito della rivista sull’immodificabilità dei costi della manodopera negli appalti^[D1], la non ribassabilità diretta prevista dal codice non equivale a una preclusione assoluta a formulare un costo inferiore rispetto alla stima indicata nel bando, purché tale scostamento sia supportato da una giustificazione puntuale in sede di verifica di congruità. L’obbligo di indicazione opera dunque come veicolo di trasparenza preventiva: la stazione appaltante deve conoscere immediatamente la misura delle risorse destinate al personale per valutare la complessiva sostenibilità dell’impegno assunto. Ne consegue che la dialettica tra libertà di iniziativa economica e precetti sociali trova la sua sintesi proprio nella verifica della seria corrispondenza tra costo dichiarato, orari di servizio e retribuzione minima tabellare.

Il perimetro dell’intervento correttivo e integrativo si colloca al centro di una densa elaborazione nomofilattica, già approfondita in sede dottrinale analizzando il ribasso sui costi della manodopera e i vincoli della lex specialis, nonché i confini tra il soccorso istruttorio nel DGUE guidato dal principio del risultato e l’inderogabile rispetto del termine perentorio per la regolarizzazione documentale. Da tale quadro emerge con nitidezza come il seggio di gara debba distinguere le carenze insanabili dai meri disallineamenti formali sanabili mediante interlocuzione collaborativa.

1.2 — La tassatività delle cause di esclusione e la qualificazione dell’omissione dichiarativa

La collocazione dell’obbligo dichiarativo sotto la sanzione della nullità o dell’esclusione ha alimentato un intenso contenzioso circa il perimetro effettivo dell’art. 108, comma 9. Il principio di tassatività delle cause di esclusione, sancito all’art. 10 del nuovo codice, impone un’interpretazione rigorosa e restrittiva delle conseguenze espulsive, vietando ogni automatismo sanzionatorio fondato su prescrizioni formali non indispensabili. L’estromissione dell’operatore economico è giustificata esclusivamente nei casi in cui l’offerta economica risulti priva di qualsiasi quantificazione della manodopera, configurando una omissione integrale e radicale che preclude ab origine l’identificazione della componente retributiva e impedisce l’apprezzamento dell’impegno assunto.

Qualora invece l’operatore abbia quantificato la manodopera, ma la dichiarazione presenti imperfezioni compilative, disallineamenti tra prospetti riassuntivi e tabelle analitiche, ovvero refusi materiali evidenti, l’ordinamento rifiuta l’esito espulsivo. La rigida applicazione del divieto di esclusione automatica impedisce che banali sviste contabili o asimmetrie espositive sacrifichino la migliore offerta tecnica ed economica, imponendo all’ente committente di interrogare il partecipante mediante gli strumenti tipizzati del soccorso istruttorio integrativo o chiarificatore disciplinati dall’art. 101 del d.lgs. 36/2023, a tutela della effettiva concorrenzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa.

02. La sentenza del Consiglio di Stato n. 202/2026: divergenza tra importo globale e scheda analitica

La corretta demarcazione tra costi della manodopera e soccorso istruttorio assume risalto paradigmatico quando la documentazione di gara impone una scomposizione analitica dei singoli fattori di spesa. L’arresto del Consiglio di Stato ha affrontato la delicata fattispecie in cui un operatore economico abbia esposto, all’interno degli atti della propria offerta economica, due quantificazioni numeriche apparentemente contrastanti relative all’esborso per il personale dipendente. La controversia originava dalla procedura aperta indetta da un’azienda sanitaria locale per l’affidamento dei servizi di assistenza domiciliare integrata rivolti ad anziani non autosufficienti e persone con disabilità, aggiudicata a un raggruppamento temporaneo di imprese a fronte di un ribasso percentuale del 4,50%.

2.1 — La vicenda contenziosa nell’appalto dei servizi socio-sanitari integrati

Il secondo classificato insorgeva dinanzi al giudice amministrativo di prime cure lamentando la radicale ambiguità dell’offerta dell’aggiudicataria. Secondo la prospettazione della ricorrente, accolta dal tribunale amministrativo regionale, il raggruppamento avrebbe violato il principio di unicità dell’offerta per aver indicato, nel modulo di offerta economica generale, un costo della manodopera quantificato in oltre 6,4 milioni di euro e, al contempo, nella scheda di dettaglio allegata, un importo sensibilmente inferiore, pari a circa 3,2 milioni di euro. Questa apparente duplicità numerica induceva il primo giudice a ravvisare una insanabile incertezza sul contenuto della proposta contrattuale, disponendo l’annullamento dell’aggiudicazione e l’esclusione della mandataria per pretesa violazione dell’impegno negoziale unitario.

Nel riformare integralmente tale capo della decisione, il Consiglio di Stato^[1] ha evidenziato come l’apparente contraddizione tra le cifre trovi una piana spiegazione tecnica nella differente base temporale e funzionale richiesta dal disciplinare. Mentre l’offerta economica complessiva abbracciava l’intera durata della commessa — calcolando il quadriennio ordinario, la proroga tecnica di sei mesi e le opzioni di rinnovo biennale, unitamente alle stime sulla revisione dei prezzi —, la scheda di dettaglio rispondeva invece all’obbligo di attestare il costo orario effettivo sopportato dall’impresa al momento della partecipazione con riferimento al solo fabbisogno iniziale, fungendo da parametro statico di riferimento. La presenza di due grandezze differenti non costituiva indice di disordine volitivo, bensì fedele ossequio ai distinti quesiti posti dalla lex specialis.

La divergenza tra la proiezione complessiva dei costi della manodopera e il dettaglio analitico della spesa oraria non vulnera l’unicità dell’impegno economico ma riflette la fisiologica duplicità di piani tra obbligazione contrattuale e verifica di congruità.

2.2 — La duplicità prospettica e la tenuta del valore complessivo dell’offerta economica

Il ragionamento svolto dai giudici d’appello coglie il nucleo sostanziale dell’operazione contrattuale. L’importo complessivo offerto dalla concorrente e la percentuale di ribasso applicata al canone a base di gara sono rimasti fermi, univoci e immodificati durante l’intero procedimento. L’oscillazione riguardava esclusivamente la ripartizione interna e la proiezione pluriennale della componente lavorativa. Qualificare tale disallineamento come violazione dell’unicità dell’offerta significherebbe confondere l’oggetto del vincolo negoziale — che resta ancorato al corrispettivo globale offerto — con i documenti contabili deputati alla disamina preventiva di congruità delle voci di costo.

Il supremo consesso amministrativo ha peraltro formulato una fondamentale considerazione di sistema: anche laddove si fosse profilata un’effettiva ambiguità descrittiva circa l’esatta entità del costo del lavoro, la stazione appaltante non avrebbe potuto pronunciare la decadenza dell’offerta. Di fronte a incongruenze tra prospetti allegati, l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta ad attivare il soccorso istruttorio chiarificatore disciplinato dall’art. 101, comma 3, del d.lgs. 36/2023, invitando il concorrente a sciogliere l’equivoco contabile. Solo qualora l’eventuale incoerenza si traduca in una manifesta inaffidabilità o insufficienza del corrispettivo destinato al personale, troverà spazio il sub-procedimento di verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110, escludendo ogni determinazione sanzionatoria automatica.

03. L’errore materiale e il soccorso correttivo: il caso CdS n. 2721/2026

La complessa interazione tra costi della manodopera e soccorso istruttorio trova un ulteriore campo di applicazione nell’ipotesi del refuso materiale ostativo verificatosi al momento della compilazione dei campi informatici dell’offerta. Quando la divergenza non nasce da una meditata scelta espositiva, ma da una pura svista compilativa nella digitazione delle cifre, si pone il problema di stabilire se la stazione appaltante debba escludere il concorrente o possa ammetterne la rettifica tempestiva prima dell’apertura delle buste economiche senza ledere la par condicio. A questo interrogativo ha fornito una risposta la pronuncia del Consiglio di Stato^[2], resa in merito a una gara aperta per l’affidamento di un accordo quadro quadriennale del valore stimato di oltre 25 milioni di euro destinato alla cogenerazione da biogas.

3.1 — L’inserimento del costo orario unitario e la riconoscibilità dell’errore

Nel formulare la propria offerta economica sulla piattaforma digitale, l’operatore concorrente indicava il ribasso percentuale del 7% e, nello spazio dedicato al costo complessivo del personale, digitava la cifra di 27,23 euro. Tale importo non costituiva una valutazione complessiva inverosimile dell’intera commessa pluriennale, ma corrispondeva esattamente al costo orario medio tabellare previsto dal contratto collettivo nazionale del settore metalmeccanico applicato dall’impresa. Avvedutasi dell’errore materiale durante la fase di valutazione delle offerte tecniche, l’impresa trasmetteva una formale istanza prima dell’apertura dei plichi economici, chiedendo di correggere il dato numerico mediante l’indicazione dell’esborso complessivo della manodopera, quantificato in 2,45 milioni di euro in conformità alla stima di gara.

Il tribunale amministrativo regionale per la Puglia aveva ritenuto illegittima la rettifica, sostenendo che l’errore materiale non fosse rilevabile ictu oculi dal testo dell’atto e che la correzione si traducesse in una inammissibile manipolazione postuma dell’offerta. Il Consiglio di Stato ha invece confutato questo approccio formalistico, rilevando che l’errore commesso risultava manifesto e oggettivamente percepibile da chiunque esaminasse il complesso dell’offerta. Considerato il valore multimilionario dell’appalto e l’indicazione espressa del contratto collettivo applicato, supporre che l’offerente intendesse eseguire un contratto pluriennale con un costo del lavoro pari a ventisette euro costituiva una ricostruzione irrazionale, smentita dalla logica economica e dal serio impegno retributivo palesato negli atti di gara.

3.2 — La rettifica su istanza di parte ex art. 101 c. 4 e la digitalizzazione delle offerte

La direttrice centrale su cui si sviluppa la motivazione dei giudici di Palazzo Spada valorizza l’innovazione introdotta dall’art. 101, comma 4, del d.lgs. 36/2023, norma che disciplina in via generale il soccorso istruttorio correttivo. A differenza delle ipotesi tradizionali attivate d’ufficio dall’amministrazione, tale rimedio si caratterizza per l’iniziativa spontanea dell’operatore economico, il quale può rettificare errori materiali contenuti nell’offerta tecnica o economica sino al momento fissato per la loro apertura. L’architettura telematica imposta dagli articoli 19 e seguenti del codice assicura che l’istanza correttiva sia acquisita a sistema prima che il seggio di gara prenda cognizione dei valori economici, neutralizzando alla radice qualsiasi rischio di alterazione postuma o di speculazione strategica.

La giurisprudenza ha così disatteso le censure di incostituzionalità formulate dalla ricorrente incidentale, ribadendo che la segretezza dell’offerta e la separazione delle fasi valutative rimangono perfettamente intatte. La rettifica telematica tempestiva, ancorata ai principi del risultato e della fiducia contrattuale, risponde a una precisa scelta di politica legislativa: evitare che l’eccessivo formalismo precluda la selezione della proposta qualitativamente più meritevole, preservando l’effettività dell’impegno assunto quando gli elementi identificativi della reale volontà negoziale siano già ricavabili dall’atto.

3.3 — L’esperimento della verifica di congruità a garanzia dell’affidabilità contrattuale

L’accoglimento dell’istanza di rettifica non esaurisce l’onere di vigilanza in capo all’amministrazione committente, la quale non può limitarsi a recepire passivamente la cifra corretta. L’ammissione della correzione deve necessariamente saldarsi con una rigorosa disamina dell’equilibrio finanziario del piano operativo proposto, in conformità ai principi esaminati in tema di anomalia dell’offerta e riedizione del potere valutativo. Nella vicenda esaminata, il responsabile unico del progetto ha legittimamente richiesto all’operatore di giustificare analiticamente la congruità del costo del personale, verificando che la spesa complessiva risultasse sufficiente a coprire i minimi retributivi e gli oneri previdenziali inderogabili.

Il riscontro favorevole dell’istruttoria di congruità consolida la legittimità dell’aggiudicazione, dimostrando come la correzione dell’errore materiale non abbia generato alcun vulnus alla sostenibilità della commessa. La verifica tecnica funge da presidio sostanziale di chiusura del sistema: mentre il soccorso correttivo emenda la svista grafica o contabile nell’espressione della volontà, il sub-procedimento di anomalia accerta che l’offerta, depurata dal refuso, conservi la necessaria solidità economica e garantisca la puntuale esecuzione delle prestazioni lavorative a tutela della pubblica amministrazione.

04. I confini tra costi della manodopera e soccorso istruttorio nel codice appalti

Nel comporre il quadro tra costi della manodopera e soccorso istruttorio, il discrimine fondamentale separa l’errore ostativo riconoscibile dall’aggiustamento postumo dell’offerta economica. La giurisprudenza amministrativa traccia un solco netto tra le disattenzioni formali che lasciano intatta l’essenza dell’impegno contrattuale e i tentativi surrettizi di rimodulare il valore economico della proposta una volta conosciuti i ribassi dei concorrenti. La tutela della par condicio impone che la flessibilità istruttoria non si trasformi in una riapertura dei termini di gara, ma funga da strumento per accertare l’effettiva volontà manifestata dal partecipante all’atto della formulazione della domanda.

4.1 — Quando e con quali limiti opera la rettifica dell’errore materiale?

L’operatività del soccorso correttivo disciplinato dall’art. 101, comma 4, del d.lgs. 36/2023 è subordinata a presupposti oggettivi rigorosi. In primo luogo, la correzione deve trarre fondamento da elementi già desumibili dall’atto stesso o dalla documentazione a corredo, senza necessità di attingere a fonti esterne o dichiarazioni integrative tardive. L’amministrazione non può essere gravata da un’attività di ricostruzione ipotetica superiore a quella esigibile dall’operatore diligente. In secondo luogo, la rettifica deve intervenire prima che la commissione abbia proceduto all’apertura delle offerte economiche, momento temporale che segna il limite invalicabile a tutela della imparzialità delle valutazioni.

La facoltà di emendare l’offerta non trova applicazione quando l’istanza del concorrente mascheri una modifica sostanziale dei prezzi o un ripensamento sulla convenienza dell’affidamento. Al contrario, il rimedio opera legittimamente quando si verta in tema di mero errore di calcolo o di scritturazione, come nel caso in cui sia stato riportato il costo orario in luogo del monte complessivo o quando una cifra risulti trascritta con un evidente disallineamento decimale. In tali frangenti, la rettifica non introduce una nuova proposta negoziale, ma si limita ad allineare il testo grafico alla reale volontà contrattuale manifestata ab origine dall’operatore.

4.2 — Distinzione applicativa, onere probatorio e strategie difensive in giudizio

Sul piano processuale, la dialettica contenziosa impone una precisa scansione degli oneri argomentativi e difensivi. Il concorrente che intende far valere l’ammissibilità della rettifica o chiarire una divergenza tra prospetti contabili sopporta un preciso onere della prova documentale: egli deve allegare in giudizio gli atti di gara dimostrando che la difformità scaturisce da una funzione temporale dei modelli o da una svista materiale ictu oculi riconoscibile, come chiarito anche nell’esame sui rapporti tra soccorso istruttorio e comprova dei requisiti. Per converso, l’impresa avversaria che eccepisce la violazione dell’unicità dell’offerta deve dimostrare l’irrisolvibile duplicità dell’impegno negoziale o il mutamento sostanziale del prezzo finale offerto.

Occorre compiere un puntuale distinguishing rispetto a fattispecie contigue: a differenza dell’omessa quantificazione iniziale — che comporta l’esclusione automatica ai sensi dell’art. 108, comma 9 —, l’ambiguità tra prospetto principale e scheda di dettaglio non integra una carenza strutturale dell’offerta ma apre la fase del soccorso chiarificatore. Nella prospettiva del difensore, la strategia difensiva deve concentrarsi sulla tempestività delle eccezioni: l’eventuale contestazione per mancata verifica di congruità va azionata nei rigidi termini decadenziali decorrenti dalla pubblicazione dell’aggiudicazione, qualora il provvedimento taccia sul punto, evitando decadenze processuali insuperabili in sede di gravame.

05. Conclusioni: la stabilità dell’offerta tra principio del risultato e lealtà concorrenziale

L’analisi coordinata degli arresti giurisprudenziali restituisce una traiettoria evolutiva improntata alla valorizzazione della sostanza economica rispetto agli schemi formali. Nel quadro delineato dal nuovo codice dei contratti pubblici, l’esclusione automatica della concorrente cessa di essere la risposta primaria dinanzi alle imperfezioni contabili o descrittive dell’offerta economica. La stazione appaltante è chiamata a farsi interprete attiva dell’impegno negoziale realmente assunto dall’operatore, attivando gli strumenti del soccorso chiarificatore o della verifica di anomalia ogniqualvolta la divergenza numerica non intacchi l’unicità dell’offerta e la serietà della proposta formulata.

Al contempo, il riconoscimento della facoltà di rettifica dell’errore materiale ex art. 101, comma 4, del d.lgs. 36/2023, collocata all’interno di piattaforme telematiche certificate e azionabile prima dell’apertura delle buste economiche, coniuga in modo armonico il principio del risultato con la salvaguardia della parità di trattamento. L’ordinamento premia l’affidamento legittimo e la leale cooperazione tra amministrazione e impresa, confermando che la tutela del lavoro e la stabilità delle procedure selettive non si alimentano di intransigenze sanzionatorie, ma della verifica rigorosa ed effettiva della sostenibilità economica delle prestazioni.