Sull’immodificabilità dei costi della manodopera negli appalti

L’incidenza del costo del lavoro nel nuovo Codice

Il rafforzamento della tutela dei lavoratori

L’entrata in vigore del D.Lgs. 36/2023 ha segnato un mutamento di paradigma nella disciplina delle commesse pubbliche, elevando la protezione della dignità retributiva a cardine della procedura evidenziale. Il legislatore ha inteso cristallizzare il principio di immodificabilità dei costi della manodopera negli appalti come strumento di contrasto a dinamiche concorrenziali al ribasso che rischino di incidere sui trattamenti salariali minimi. La tutela dei lavoratori non rappresenta più un mero limite esterno alla libertà d’impresa, bensì un parametro intrinseco di validità dell’offerta economica, la cui sostenibilità viene scrutinata fin dalle fasi preliminari della gara. Attraverso lo scorporo dei costi del personale dall’importo assoggettato a ribasso, l’ordinamento impone una separazione netta tra le voci destinate alla prestazione lavorativa e quelle riferibili al profitto aziendale.

Questa evoluzione normativa risponde alla necessità di garantire la massima trasparenza, impedendo che l’efficienza economica possa tradursi in una compressione dei diritti sociali. La giurisprudenza ha accolto con favore tale impostazione, evidenziando come l’indicazione separata del costo del lavoro sia volta al «preciso scopo della verifica del rispetto delle condizioni di lavoro», oltre che della serietà della proposta contrattuale. Il fulcro della nuova disciplina si rinviene dunque nel bilanciamento tra l’autonomia organizzativa dell’imprenditore e l’inderogabilità dei minimi tabellari, assicurando che ogni scostamento sia frutto di una reale innovazione nei processi produttivi e non di un artificio contabile.

L’incidenza dell’art. 108 comma 9

L’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti pubblici introduce una sanzione di natura espulsiva per l’operatore che ometta di indicare, in sede di offerta, gli oneri per la sicurezza e i costi relativi alla forza lavoro. Tale disposizione sancisce l’obbligatorietà di un’esposizione analitica che non ammette sanatorie tardive, salvo errori materiali di immediata evidenza. La norma, operando in combinato disposto con il dovere di scorporo previsto dall’art. 41, comma 14, delinea un sistema in cui il costo della manodopera deve essere considerato una voce immodificabile in sede di giustificativi. L’obiettivo è prevenire che il sub-procedimento di anomalia si trasformi in una sede di manipolazione dell’offerta, precludendo all’operatore di attingere a voci generiche per coprire deficit retributivi inizialmente ignorati.

L’obbligo dichiarativo risponde a una ratio di tutela rafforzata: la stazione appaltante deve poter esercitare un controllo puntuale sul rispetto del CCNL di settore, sanzionando con l’esclusione ogni difformità che pregiudichi la sostenibilità del servizio. In questa prospettiva, la riallocazione delle voci di costo non può essere considerata una mera operazione neutrale, poiché incide sulla serietà dell’impegno negoziale assunto e sulla parità di trattamento tra i concorrenti. La giurisprudenza amministrativa ha confermato che la sanzione dell’esclusione è diretta conseguenza della violazione di un precetto volto a rendere trasparente il fulcro economico della commessa.

Il Caso: Dalla verifica di anomalia alla riedizione del potere

La sentenza presupposta n. 15081/2025 e il vizio istruttorio

La vicenda trae le proprie mosse dalla procedura aperta indetta da ATAC S.p.A. per l’affidamento dei servizi di pulizia e manutenzione delle stazioni e dei convogli del comparto metropolitano romano. L’aggiudicazione iniziale veniva impugnata dalla società Copernico, seconda classificata, denunciando l’anomalia dell’offerta del raggruppamento controinteressato. Con la sentenza n. 15081/2025, il TAR Lazio accoglieva parzialmente il gravame, riscontrando un palese difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla verifica di congruità svolta dalla stazione appaltante. Il fulcro della censura risiedeva nella stima del costo del lavoro, fissata dall’operatore economico in misura sensibilmente inferiore ai valori riportati nelle tabelle ministeriali.

In particolare, il primo collegio osservava come l’aggiudicataria non avesse fornito dimostrazioni concrete circa l’attendibilità di un tasso di assenteismo dichiarato come più virtuoso rispetto a quello tabellare, limitandosi a un generico rinvio a indimostrati «dati storici aziendali». La pronuncia imponeva dunque ad ATAC di rinnovare il sub-procedimento entro novanta giorni, onerando l’impresa di giustificare puntualmente lo scostamento, con specifico riguardo al costo delle ore non lavorate e alle maggiorazioni per il lavoro notturno e festivo, elementi imprescindibili in una commessa a ciclo continuo.

La condotta elusiva in sede di riedizione

In fase di ottemperanza, la stazione appaltante avviava un’istruttoria rafforzata, avvalendosi di un consulente del lavoro per vagliare i nuovi giustificativi prodotti. Tuttavia, le risultanze di tale fase confermavano indirettamente le criticità già sollevate dal giudice amministrativo. L’operatore economico, nel tentativo di dimostrare la sostenibilità dell’offerta senza variarne l’importo complessivo, procedeva a una significativa riallocazione contabile: circa 529.000 euro, precedentemente imputati alla macro-voce «altri costi», venivano ora ascritti al costo della manodopera per coprire le voci mancanti. Tale operazione appariva finalizzata a sanare ex post l’omessa previsione del costo del manager di lotto e delle indennità per le turnazioni gravose.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 6770/2026 oggi in commento, ha sanzionato duramente tale modus operandi, ritenendolo elusivo dei principi conformativi della precedente statuizione. La manovra, sebbene presentata come una mera precisazione analitica, si sostanziava in una modifica sostanziale della struttura dell’offerta economica. Il Collegio ha ribadito che il principio di immodificabilità dei costi della manodopera negli appalti preclude simili aggiustamenti matematici tardivi, i quali finirebbero per svuotare di significato l’obbligo di indicazione separata previsto dal Codice. Lo spostamento di oneri verso le spese generali è stato dunque giudicato un artificio non ammesso, portando alla declaratoria di illegittimità della conferma dell’aggiudicazione.

Quadro Normativo: l’immodificabilità dei costi della manodopera

Lo scorporo dei costi dall’importo assoggettato a ribasso

Il sistema delineato dal D.Lgs. 36/2023 attribuisce al costo del lavoro una natura di componente quasi-fissa del quadro economico della gara. Ai sensi dell’art. 41, comma 14, la stazione appaltante è tenuta a individuare nei documenti di gara i costi della manodopera, determinati sulla scorta delle tabelle ministeriali di settore che recepiscono i valori della contrattazione collettiva. La norma stabilisce un principio cardine: tali oneri devono essere scorporati dall’importo assoggettato a ribasso d’asta, sottraendoli alla libera negoziazione economica dei concorrenti. Questo scorporo risponde alla finalità di sottrarre la dignità retributiva dei lavoratori alle dinamiche predatorie della concorrenza sul prezzo, assicurando che la competizione tra le imprese si sposti su profili qualitativi o su reali efficienze gestionali.

L’operazione di scomposizione della base d’asta non è una mera formalità burocratica, ma un vincolo che conforma l’intera struttura dell’offerta. Il legislatore ha voluto evitare che ribassi eccessivi possano erodere le tutele previdenziali e assistenziali, rendendo il costo del lavoro un parametro oggettivo di confronto. In sede di verifica di anomalia, la stazione appaltante ha il dovere di accertare che i costi indicati siano congrui rispetto alle mansioni previste dal capitolato. Peraltro, la preclusione al ribasso diretto su tali voci non impedisce all’operatore di proporre un’offerta complessivamente competitiva, ma impone che ogni economia sia giustificata da elementi specifici del processo produttivo e non da una compressione dei trattamenti salariali minimi.

Sotto altro profilo, l’art. 108, comma 9, impone ai concorrenti di dichiarare separatamente i costi della manodopera a pena di esclusione. Questa disposizione chiude il cerchio della trasparenza, permettendo un controllo immediato sulla serietà della proposta fin dal momento dell’apertura delle buste economiche. La giurisprudenza ha osservato come tale adempimento sia strumentale a una verifica di congruità che non ammette approssimazioni: l’impresa deve essere in grado di sostenere i costi dichiarati senza ricorrere a riallocazioni o compensazioni postume che alterino l’equilibrio della gara. Il rigore della norma sanziona dunque l’incapacità dell’operatore di pianificare correttamente l’incidenza delle risorse umane sul valore della commessa.

La Distinzione Tecnica tra Spese Generali e Oneri della Manodopera

La natura delle spese generali nell’Allegato 1.7

La corretta qualificazione delle voci di costo rappresenta il presupposto logico per valutare la congruità di un’offerta. L’Allegato 1.7 del D.Lgs. 36/2023, all’art. 31, fornisce un elenco analitico degli oneri che ricadono sotto la dicitura di spese generali, includendovi i costi di contratto, gli oneri finanziari, le polizze assicurative e le spese per la gestione tecnico-amministrativa della sede. Si tratta di esborsi legati alla struttura organizzativa dell’impresa e alla logistica del cantiere, i quali non possono essere sovrapposti alla remunerazione diretta delle prestazioni lavorative. Il giudice amministrativo ha chiarito che queste voci hanno natura amministrativa e sono ontologicamente distinte dal costo della manodopera, che deve invece riflettere i minimi retributivi tabellari.

Il tentativo di far transitare oneri retributivi strutturali, quali il costo del manager di lotto o le maggiorazioni per i turni notturni, all’interno delle spese generali snatura la funzione di queste ultime. Tale operazione non costituisce una mera scelta di classificazione contabile, bensì una violazione dei criteri di trasparenza previsti per la formulazione dell’offerta. Questa distinzione tassonomica sorregge il principio di immodificabilità dei costi della manodopera negli appalti, impedendo che somme destinate a oneri accessori o amministrativi vengano surrettiziamente distratte per sanare deficit retributivi rilevati in sede di verifica di anomalia.

Il divieto di compensazione tra voci strutturali e variabili

Le spese generali assolvono alla funzione di copertura dei costi indiretti dell’attività imprenditoriale, inclusi la formazione, il coordinamento e le sopravvenienze fisiologiche dell’appalto. Esse non sono concepite come una «riserva disponibile» per supplire a carenze nella copertura di voci strutturali. L’ammissione di una compensazione tra categorie economiche così distinte comprometterebbe la trasparenza del meccanismo concorrenziale, rendendo impossibile per la stazione appaltante verificare se i lavoratori siano effettivamente retribuiti secondo i parametri minimi di legge. La manodopera rappresenta un costo fisso legato alla dignità del lavoro e deve trovare una propria capienza autonoma e specifica nell’offerta.

Sotto altro profilo, la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che la voce degli altri costi non può fungere da serbatoio per giustificativi tardivi. Consentire una riallocazione postuma significherebbe permettere una rettifica dell’offerta in corso di gara, ledendo il principio di parità di trattamento tra i concorrenti. Resta fermo che le spese generali devono mantenere la loro funzione di cuscinetto per l’organizzazione aziendale, senza mai trasformarsi in uno strumento di ingegneria contabile volto a eludere i vincoli di scorporo imposti dall’art. 41 del Codice.

Analisi della Motivazione: il rigore del TAR Lazio n. 6770/2026

La manipolazione dell’offerta come vizio insanabile

Il ragionamento del Collegio muove dalla constatazione dell’entità dello spostamento economico operato in sede di giustificativi. L’aggiudicataria ha infatti scomputato oltre 529.000 euro dalla macro-voce degli altri costi per imputarli direttamente alla manodopera, determinando un incremento di quest’ultima pari a circa il 6%. Il Tribunale osserva che una simile operazione non può essere derubricata a mera precisazione contabile, poiché altera profondamente la struttura dell’offerta inizialmente presentata. In assenza di errori materiali macroscopici o di sopravvenienze di fatto, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato il divieto di modificare il costo del lavoro, salvo casi del tutto eccezionali in cui lo scostamento risulti marginale e privo di incidenza sulla stima iniziale.

Nel caso di specie, la manovra è stata giudicata come un artificio contabile volto a sanare le lacune istruttorie evidenziate dalla precedente sentenza n. 15081/2025. La motivazione del TAR Lazio chiarisce che la pretesa di mantenere inalterato il saldo finale dell’offerta, pur variando sensibilmente le singole voci interne, non vale a escludere l’illegittimità della condotta. Quando la modifica tocca elementi essenziali e obbligatori, come la retribuzione del personale e le maggiorazioni per il lavoro notturno, l’offerta perde i requisiti di serietà e affidabilità richiesti dal Codice. Pertanto, l’esclusione della concorrente non rappresenta una facoltà della stazione appaltante, bensì un atto dovuto in presenza di una violazione dei vincoli di immodificabilità.

Il perimetro del soccorso procedimentale e la par condicio

Il Tribunale si sofferma inoltre sui limiti del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, evidenziando come esso non possa trasformarsi in una sede di negoziazione postuma o di rettifica sostanziale. Sebbene l’ordinamento ammetta chiarimenti volti a meglio illustrare la composizione del prezzo, questi non devono mai tradursi in una modifica degli elementi costitutivi dell’impegno economico. Consentire a un operatore di ripianare sottostime originarie attingendo a voci generiche significherebbe ledere irreparabilmente la par condicio dei concorrenti, i quali hanno formulato le proprie proposte attenendosi rigorosamente ai vincoli del bando e del CCNL di riferimento.

In definitiva, la sentenza n. 6770/2026 ribadisce che l’obbligo di indicazione separata del costo del personale, sancito dall’art. 108 comma 9, non è un formalismo fine a se stesso, ma un presidio di trasparenza. La sanzione dell’esclusione colpisce la condotta elusiva che mira ad aggirare i minimi retributivi attraverso spostamenti tra voci di bilancio non comunicanti. Tale orientamento assicura che il giudizio di anomalia resti ancorato a risultanze oggettive, impedendo che efficienze organizzative indimostrate possano fungere da schermo per pratiche di social dumping o per la compressione della qualità del servizio pubblico.

Orientamenti di Legittimità sul divieto di riallocazione

La continuità interpretativa con Cons. Stato n. 9254/2024

La statuizione del TAR Lazio si pone in perfetta armonia con il recente indirizzo espresso dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9254/2024. Il Giudice d’appello ha ribadito che il costo del lavoro non rappresenta una mera variabile numerica, bensì un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica. Ne consegue che ogni sua modifica in sede di verifica di anomalia configura un’inammissibile rettifica della proposta negoziale, suscettibile di alterare il confronto concorrenziale. Tale orientamento poggia sulla necessità di preservare gli interessi pubblici legati alla tutela dei trattamenti salariali minimi, i quali non possono essere oggetto di rinegoziazione o compensazione con altre voci di costo.

Sotto tale profilo, la giurisprudenza ha chiarito che l’offerente può senz’altro dimostrare la serietà della propria offerta attraverso riferimenti interni, ma tale facoltà incontra un limite insuperabile nell’impossibilità di incidere sui contenuti del progetto o di modificare l’importo complessivo destinato al personale. La parità di trattamento tra i concorrenti impone che la base economica su cui è stata formulata la graduatoria resti ferma, impedendo che l’operatore meno diligente nella fase di progettazione dell’offerta possa recuperare competitività attraverso correzioni ex post. La pronuncia n. 9254/2024 sottolinea come l’indicazione separata dei costi sia volta proprio a cristallizzare tale impegno economico a favore della manodopera.

L’eccezionalità delle modifiche marginali

Tuttavia, il divieto di modifica non deve essere inteso in termini assoluti, pur restando circoscritto a ipotesi del tutto residuali. La giurisprudenza, richiamata anche nel caso in esame, ammette variazioni parziali e limitate solo qualora queste risultino ragionevoli e proporzionate, ossia prive di un’incidenza significativa sulla struttura complessiva dei costi. Un esempio paradigmatico è costituito dal precedente del Consiglio di Stato n. 5644/2021, dove una modifica dell’1,48% era stata ritenuta accettabile in quanto non idonea a snaturare l’assetto dell’offerta. Al contrario, uno scostamento superiore al 6%, come quello rilevato dal TAR Lazio n. 6770/2026, eccede manifestamente tale soglia di tolleranza, configurando una manipolazione sostanziale.

Resta fermo che l’unica deroga ammessa riguarda la correzione di errori di calcolo evidenti o l’adeguamento a sopravvenienze di fatto o di diritto che impongano una revisione. Al di fuori di tali casi, il rigore normativo dell’art. 41 del D.Lgs. 36/2023 funge da barriera contro ogni tentativo di eludere l’obbligo di scorporo. Peraltro, la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale deve intervenire a monte della formulazione dell’offerta e non può essere utilizzata come giustificazione tardiva per spostare risorse dalle spese generali alla manodopera, pena la violazione della trasparenza e della certezza dei rapporti negoziali.

Conclusioni: Certezza del Diritto e Libertà d’Impresa

Il valore del rigore formale

La pronuncia del TAR Lazio n. 6770/2026 riafferma con fermezza che l’immodificabilità dei costi della manodopera negli appalti costituisce un argine insuperabile contro il rischio di offerte economicamente insostenibili. Pare corretto osservare che il rigore interpretativo adottato dal Collegio non si traduca in un ossequio formale a regole burocratiche, bensì in una tutela sostanziale del mercato e della dignità del lavoro. La sanzione dell’esclusione, lungi dall’essere una misura punitiva sproporzionata, agisce come garanzia di trasparenza per tutti i partecipanti alla gara. Resta infatti preclusa ogni manovra di riallineamento che, se ammessa, premierebbe l’operatore meno diligente nella fase di progettazione dell’offerta, a discapito della par condicio e della serietà dell’impegno contrattuale.

Sotto altro profilo, la distinzione netta tra spese generali e oneri retributivi impedisce che il sub-procedimento di verifica dell’anomalia diventi una zona grigia di negoziazione postuma. La certezza che il costo della manodopera dichiarato sia effettivamente destinato al personale assicura alla stazione appaltante che la qualità del servizio non venga compromessa da una gestione finanziaria opaca. In tale prospettiva, l’immodificabilità dei costi della manodopera negli appalti funge da presidio per il rispetto dei CCNL di settore, impedendo che l’efficienza economica si trasformi in una mera riduzione dei diritti salariali minimi garantiti dalla Costituzione.

Riflessioni sulla flessibilità operativa

Tuttavia, con la necessaria moderazione, va rilevato che la rigidità del sistema non deve essere intesa come una negazione assoluta della libertà di organizzazione aziendale. L’ordinamento consente all’impresa di valorizzare le proprie economie di scala e le innovazioni tecnologiche, purché tale efficienza emerga chiaramente fin dalla formulazione della proposta economica. Il limite invalicabile risiede nella coerenza interna dell’offerta: l’operatore è libero di organizzarsi, ma non di sanare mancanze originarie attraverso artificiosi spostamenti contabili tra voci non comunicanti. La sfida per le imprese, dunque, risiede in una progettazione sempre più analitica, capace di anticipare le criticità del costo del lavoro senza dover ricorrere a riallocazioni tardive nelle spese generali.

In conclusione, l’orientamento espresso dal TAR Lazio, in linea con i più recenti arresti del Consiglio di Stato, delinea un quadro di stabilità dei rapporti giuridici in cui la manodopera è sottratta alle logiche del mero ribasso d’asta. Il bilanciamento tra l’iniziativa economica e i valori sociali trova la sua sintesi nella trasparenza dichiarativa. Una maggiore attenzione alla scomposizione analitica dei costi, sin dalle fasi preliminari, rappresenta la via maestra per evitare che il sub-procedimento di anomalia sfoci in contenziosi paralizzanti, a tutto vantaggio della celerità delle procedure di affidamento e della certezza del diritto per stazioni appaltanti e operatori economici.