Il soccorso istruttorio per i requisiti speciali nel codice appalti

01. La disciplina del soccorso istruttorio per i requisiti speciali e la pronuncia del Consiglio di Stato

La decisione resa dal Consiglio di Stato, sentenza 22 maggio 2025, n. 6905^[1], costituisce un pronunciamento chiarificatore sulla corretta declinazione del soccorso istruttorio per i requisiti speciali nell’architettura dei contratti pubblici disciplinata dal d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Nel perimetro dell’evidenza pubblica, la linea di demarcazione tra regolarizzazione formale e alterazione sostanziale della proposta negoziale ha storicamente alimentato un contenzioso seriale, spesso oscillante tra il rigore della par condicio e il principio di massima concorrenza. Con il nuovo Codice, il legislatore ha inteso codificare una tipizzazione rigorosa dei poteri di soccorso, delineando canali differenziati a seconda che l’intervento miri all’integrazione di lacune documentali, alla sanatoria di irregolarità essenziali ovvero alla mera spiegazione di elementi già acquisiti agli atti di gara.

L’analisi esegetica condotta dai giudici di palazzo Spada muove dalla disamina dell’art. 101 del codice dei contratti pubblici, valorizzando la ratio di un rimedio che non persegue finalità meramente conservative, ma risponde all’esigenza primaria dell’amministrazione di verificare la reale affidabilità professionale dell’operatore economico. La pronuncia si sofferma sul raccordo sistematico tra l’autodichiarazione resa mediante il documento di gara unico europeo e la successiva fase di verifica probatoria, evidenziando come l’incompletezza della documentazione a corredo non debba confondersi con la mancanza del requisito di partecipazione.

1.1 — Il quadro fattuale e la controversia sull’appalto di refezione scolastica

La controversia trae origine dalla procedura aperta bandita dall’Agenzia Locale di Sviluppo dei Comuni dell’Area Nolana per l’affidamento di un accordo quadro triennale relativo alla refezione scolastica, avente un importo a base d’asta di 2.265.000,00 euro. La disciplina speciale di gara, segnatamente all’art. 6.3, lett. a), del disciplinare, imponeva ai concorrenti il possesso di uno specifico requisito di capacità tecnica e professionale consistente nella regolare esecuzione, nell’ultimo triennio antecedente la pubblicazione del bando, di servizi analoghi per un valore minimo complessivo pari a 2.000.000,00 euro al netto dell’IVA. La clausola consentiva di comprovare il requisito mediante certificati delle committenze pubbliche o private indicanti oggetto, importo e periodo, ovvero tramite contratti completi delle fatture quietanzate.

Alla selezione partecipavano, tra le altre, la società ricorrente e l’impresa aggiudicataria. Quest’ultima, pur avendo attestato nel documento di gara unico europeo un volume di servizi analoghi pari a oltre 2,9 milioni di euro indicando una parte delle prestazioni eseguite, veniva ammessa con riserva dal seggio di gara con l’attivazione del soccorso istruttorio per integrare la documentazione probatoria di supporto. Acquisite le certificazioni rilasciate dagli enti committenti — che attestavano servizi analoghi per un totale di 2.001.251,59 euro —, la stazione appaltante scioglieva positivamente la riserva e disponeva l’aggiudicazione definitiva della commessa.

Avverso tale determinazione insorgeva la seconda classificata dinanzi al giudice amministrativo di primo grado, lamentando la violazione degli artt. 100 e 101 del d.lgs. n. 36/2023. La censura principale faceva perno sulla ritenuta insoccorribilità dei requisiti di ordine speciale, sostenendo che l’omessa integrale indicazione delle commesse nel DGUE integrasse una mancanza originaria non sanabile a posteriori. In aggiunta, la ricorrente contestava l’efficacia probatoria di una specifica attestazione rilasciata dal Comune di Baiano, giacché il certificato non menzionava la locuzione espressa di regolare esecuzione e non chiariva in modo inequivoco se l’importo relativo all’annualità 2023 fosse al lordo o al netto dell’IVA, determinando a suo dire il mancato raggiungimento della soglia minima di qualificazione. Il TAR Campania respingeva integralmente l’impugnazione, rilevando che i contratti erano già reperibili tramite il fascicolo virtuale dell’operatore economico e che l’attestazione priva di contestazioni presumeva la regolarità del servizio.

1.2 — L’art. 101 comma 1 lett. a) d.lgs. 36/2023: distinzione tra carenza e comprova del requisito

Investito dell’appello, il Consiglio di Stato disattende la prospettazione del concorrente escluso e delinea con rigore i tratti fisiologici dell’istituto. Il punto nodale della motivazione risiede nella netta dissociazione concettuale e giuridica tra la carenza sostanziale del requisito e la mera incompletezza documentale della comprova. L’art. 101, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023 disciplina il cosiddetto soccorso integrativo o completivo, preordinato a consentire all’operatore di colmare lacune puramente formali o quantitative della documentazione amministrativa trasmessa a corredo della domanda, purché gli elementi di fatto e di diritto posti a base della qualificazione preesistano al termine per la presentazione delle offerte.

Nel caso di specie, constava per tabulas che la società aggiudicataria aveva esplicitamente dichiarato nella domanda di partecipazione di possedere il requisito di fatturato specifico e di regolare esecuzione per un importo ampiamente superiore ai due milioni richiesti dalla lex specialis. L’attivazione dell’interpello non ha introdotto alcun requisito nuovo né ha modificato la sfera soggettiva del concorrente: essa ha unicamente consentito la produzione materiale dei certificati di esecuzione a riscontro di un’autodichiarazione tempestiva e veritiera. Il soccorso istruttorio per i requisiti speciali non incorre in alcuna preclusione laddove operi sul piano istruttorio-probatorio, poiché l’esclusione vincolata sancita dall’ordinamento colpisce soltanto l’assenza oggettiva della qualificazione professionale ovvero la reticenza fraudolenta.

Il Collegio valorizza altresì il ruolo centrale assegnato dal nuovo impianto normativo al fascicolo virtuale dell’operatore economico. Qualora gli atti comprovanti il possesso dei requisiti speciali siano già presenti sulla piattaforma o risultino direttamente consultabili dalla stazione appaltante, l’attivazione formale del soccorso si rivela finanche superflua, gravando sull’amministrazione il dovere di consultare gli archivi digitali prima di irrogare sanzioni espulsive. La decisione riafferma che il canone di proporzionalità e il principio del favor partecipationis impediscono di sacrificare la sostanza della qualificazione sull’altare di meri automatismi decadenziali, restituendo al procedimento evidenziale la sua funzione tipica di accertamento della reale idoneità tecnica dell’offerente.

02. I confini tra integrazione probatoria e inammissibile alterazione dell’offerta negoziale

L’esegesi dell’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023 richiede all’interprete di tracciare con assoluta nitidezza i confini tra l’integrazione documentale lecita e i tentativi surrettizi di emendare l’offerta negoziale già cristallizzata alla chiusura della gara. Se da un lato l’ordinamento rifiuta interpretazioni formalistiche che penalizzino l’operatore diligente a fronte di meri difetti redazionali, dall’altro lato presidia l’invalicabile limite della par condicio competitorum. Il potere di soccorso non può tramutarsi in una seconda chance concessa al concorrente per modificare ex post l’impegno contrattuale assunto o per acquisire una qualificazione di cui era sprovvisto al momento della scadenza del bando.

2.1 — Il divieto di rettifica retroattiva delle quote di qualificazione nei raggruppamenti temporanei

La rigorosa demarcazione del perimetro applicativo emerge con solare evidenza dal confronto sistematico con l’arresto reso dal Consiglio di Stato, sentenza 27 febbraio 2025, n. 4526^[2]. In tale pronuncia, i giudici amministrativi hanno scrutinato una vicenda in cui un raggruppamento temporaneo di imprese, concorrente per l’affidamento di un appalto integrato di lavori stradali, presentava una dichiarazione di impegno nella quale le mandanti assumevano quote di esecuzione superiori alle classifiche di qualificazione SOA effettivamente possedute. La stazione appaltante aveva attivato il soccorso istruttorio consentendo la trasmissione di un nuovo atto di impegno che ridistribuiva retroattivamente le quote operative tra le consorziate, riversando le quote eccedenti sulla mandataria.

Il Consiglio di Stato ha statuito l’illegittimità radicale dell’operato dell’amministrazione, affermando che il soccorso istruttorio non può giungere a consentire una vera e propria sostituzione della dichiarazione negoziale costitutiva del raggruppamento. La ripartizione interna delle quote di esecuzione e di qualificazione struttura i termini essenziali dell’offerta tecnica ed economica; consentirne la rimodulazione postuma significherebbe violare la parità di trattamento a detrimento degli altri partecipanti. A differenza dell’ipotesi della mera comprova documentale di un requisito speciale già posseduto in proprio dal singolo concorrente, nella fattispecie di cui alla sentenza n. 4526/2025 il soccorso istruttorio non trova applicazione, palesando un evidente limite sostanziale che impone l’esclusione doverosa e vincolata dell’operatore economico.

La seguente tavola comparativa riassume la netta linea di distinzione tracciata dalla giurisprudenza amministrativa tra le due figure operative:

2.2 — Quando opera la sanatoria e quali limiti presidiano la par condicio competitorum

Per comprendere quando opera la sanatoria documentale e quali siano i limiti invalicabili posti a salvaguardia della gara, occorre guardare alla sistematica dell’art. 101 alla luce della Relazione illustrativa al Codice dei contratti pubblici redatta dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato. La relazione chiarisce che la codificazione quadripartita del soccorso — integrativo, sanante, chiarimenti sull’offerta e rettifica di errori materiali — obbedisce al canone dell’autoresponsabilità dei concorrenti, precludendo qualsiasi intervento riequilibratore che si traduca in un indebito vantaggio competitivo.

La sanatoria opera pienamente quando l’operatore economico dimostra che il fatto storico posto a presidio della qualificazione (il fatturato specifico maturato, l’esecuzione della fornitura analoga, l’organico medio impiegato) si è perfezionato anteriormente alla data ultima di presentazione della domanda. In tale prospettiva, l’incompletezza o l’omissione riguarda esclusivamente la componente dichiarativa o documentale accessoria. Al contrario, quando l’attività integrativa sfiora il perimetro dell’offerta economica o tecnica, ovvero incide sui requisiti di ordine speciale attraverso la rimodulazione degli assetti negoziali dei consorziati, scatta la sanzione espulsiva. Il soccorso istruttorio per i requisiti speciali resta saldamente confinato all’alveo della verifica documentale, senza poter valicare la soglia della determinazione volitiva dell’offerta.

2.3 — Il principio del risultato come canone ermeneutico e argine al formalismo espulsivo

Nel disegno programmatico del d.lgs. n. 36/2023, il principio del risultato codificato dall’art. 1 assurge a criterio prioritario e canone interpretativo fondamentale dell’intera evidenza pubblica. Come approfondito dalla rivista nell’analisi sul consolidato orientamento in tema di principio del risultato e anomalia dell’offerta, il canone del risultato impone di superare ogni formalismo espulsivo fine a se stesso, privilegiando il conseguimento della prestazione migliore e la tempestività dell’affidamento.

Nondimeno, la giurisprudenza amministrativa ha opportunamente chiarito che il risultato non può essere invocato come una formula magica per scardinare le regole del bando o legittimare condotte arbitrarie della pubblica amministrazione. La ricerca del risultato deve essere sempre un percorso virtuoso, circoscritto dalla legalità e dalla parità di trattamento tra i concorrenti. Nella pronuncia n. 6905/2025, il principio del risultato giustifica pienamente il soccorso integrativo attivato per acquisire i certificati di esecuzione, consentendo all’amministrazione di aggiudicare la gara all’offerta più vantaggiosa senza disperdere le risorse pubbliche in cavilli procedurali.

Il principio del risultato orienta l’evidenza pubblica verso la massima tempestività e la selezione della migliore offerta, ma non può mai degradare a pretesto per eludere i requisiti di qualificazione e la par condicio tra i concorrenti.

L’equilibrio delineato dal Consiglio di Stato valorizza dunque una visione sostanziale della procedura evidenziale: la stazione appaltante deve cooperare con il concorrente per acquisire la prova dell’idoneità tecnica, ma deve arrestarsi con fermezza nel momento in cui la cooperazione istruttoria rischi di tradursi in una sanatoria dell’incapacità dell’operatore o in una riscrittura postuma delle intese interne al raggruppamento.

03. Profili processuali, onere della prova e guida operativa per la stazione appaltante e il difensore

L’inquadramento delle dinamiche del soccorso istruttorio acquista compiutezza sul terreno dell’effettività processuale e della gestione dell’onere probatorio. L’interlocuzione tra la stazione appaltante e l’operatore economico non è un dialogo a forma libera né una fase temporalmente indeterminata: essa è scandita da precise scadenze legali la cui inosservanza determina la decadenza immediata dalla procedura di gara, precludendo l’accesso all’aggiudicazione indipendentemente dalla bontà dell’offerta formulata.

3.1 — Termini perentori e decadenza: la tempestività nel deposito dei documenti a comprova

Sul regime temporale del procedimento si innesta il principio nomofilattico sancito dal Consiglio di Stato, sentenza 7 maggio 2026, n. 3603^[3]. Nel pronunciamento in rassegna, il massimo consesso ha ribadito che la richiesta di integrare i documenti a dimostrazione del possesso dei requisiti speciali rientra pienamente nella fattispecie del soccorso integrativo ex art. 101, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023, e soggiace inderogabilmente alla sanzione espulsiva contemplata dal comma 2 del medesimo articolo. L’operatore economico che non ottemperi alle richieste della stazione appaltante entro il termine assegnato — compreso per legge tra cinque e dieci giorni — è vincolativamente escluso dalla competizione.

La pronuncia censura con nettezza l’orientamento di primo grado che aveva tentato di assimilare la richiesta di certificati di qualificazione al mero potere di chiarimento sui contenuti dell’offerta tecnica ed economica ex comma 3, per il quale non è prevista una comminatoria espressa di decadenza. Il Consiglio di Stato riafferma che il termine per il soccorso integrativo e sanante ha natura perentoria legale: tale qualificazione discende direttamente dalla fonte primaria ed è sottratta alla disponibilità della pubblica amministrazione. Ne consegue che né il principio del risultato né il canone della fiducia possono essere invocati dal concorrente tardivo per rimettere in termini una produzione documentale spirata, poiché la salvaguardia della par condicio e la certezza dei tempi procedimentali prevalgono su ogni valutazione soggettiva di opportunità.

3.2 — Onere della prova e strategia difensiva nei giudizi di impugnazione dell’aggiudicazione

Dall’intreccio delle coordinate giurisprudenziali emerge una precisa guida operativa per il difensore e per i funzionari della stazione appaltante. Sotto il profilo sostanziale e probatorio, l’operatore economico è gravato da un rigoroso onere di allegazione tempestiva nel DGUE. Nella dichiarazione iniziale è essenziale indicare in modo analitico e non generico il possesso del requisito speciale, specificando il committente, l’oggetto della prestazione analoga, l’importo fatturato al netto delle imposte e l’arco temporale di esecuzione. Tale adempimento costituisce il presupposto indefettibile per poter accedere legittimamente al soccorso istruttorio per i requisiti speciali in caso di successiva richiesta di comprova.

Un ulteriore snodo operativo di primario rilievo riguarda l’interpretazione dei certificati di esecuzione. La sentenza n. 6905/2025 fissa una rilevante presunzione di conformità: il certificato rilasciato dall’ente committente che attesti lo svolgimento del servizio e l’importo liquidato deve intendersi, in via logico-giuridica, come attestazione di regolare esecuzione, qualora l’atto non rechi alcuna menzione di inadempimenti, penali o contestazioni formali. Sul piano processuale, la controparte che intenda contestare l’idoneità del documento probatorio non può limitarsi a denunciare la mera assenza della formula lessicale di rito, ma ha l’onere di allegare e dimostrare fatti storici contrari, comprovando che la commessa ha registrato irregolarità o risoluzioni per colpa dell’appaltatore.

In sede di contenzioso giurisdizionale dinanzi ai tribunali amministrativi regionali, il difensore dell’impresa aggiudicataria deve impostare la strategia di resistenza eccependo preliminarmente l’inammissibilità di censure tese a confondere la carenza originaria del requisito con la semplice integrazione probatoria. Nel rito appalti ex art. 120 c.p.a., assume rilievo decisivo verificare la tempestività dell’accesso agli atti e l’avvenuta consultazione del fascicolo virtuale dell’operatore economico. Laddove la documentazione contrattuale fosse già reperibile nel FVOE al momento della scadenza delle offerte, l’eventuale contestazione sul soccorso istruttorio decade per carenza di lesività, confermando la piena legittimità dell’ammissione e della successiva aggiudicazione della commessa.