Affitti brevi e cambio d’uso: i limiti fissati dalla Consulta
La Corte costituzionale con la sentenza 164/2026 dichiara illegittima la specifica destinazione d’uso per le locazioni brevi in Emilia-Romagna: violati gli artt. 3 e 41 Cost. per disparità con l’extra-alberghiero e sproporzione territoriale.
Stato della questione e quadro aggiornato al 12 Ottobre 2026: Con la sentenza n. 164 del 9 ottobre 2026, la Corte Costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimi gli artt. 4 e 5 della legge reg. Emilia-Romagna n. 10 del 2025: la creazione di una specifica destinazione d’uso urbanistica per le locazioni brevi con titolo abilitativo obbligatorio vìola gli artt. 3 e 41 Cost., ferma restando la facoltà per il legislatore regionale di prevedere forme proporzionate di contingentamento a tutela dell’offerta abitativa residenziale.
Abstract (Italiano)
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 164 del 9 ottobre 2026, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 4 e 5 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 10 del 2025. Respinte le censure statali sulla tutela della concorrenza ex art. 117, comma 2, lett. e), Cost. e confermata la competenza regionale nel governo del territorio, la Consulta ha censurato la creazione di un’autonoma destinazione d’uso urbanistica per le locazioni brevi soggetta a titolo edilizio per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost., ravvisando una disparità priva di giustificazione rispetto alle strutture extra-alberghiere e una manifesta sproporzione nell’applicazione all’intero territorio regionale.
Abstract (English)
In Judgment No. 164 of 9 October 2026, the Italian Constitutional Court declared Articles 4 and 5 of Emilia-Romagna Regional Law No. 10 of 2025 unconstitutional. While rejecting state claims on competition powers under Article 117(2)(e) and acknowledging regional zoning competences, the Court struck down the mandatory separate urban use category for short-term rentals under Articles 3 and 41, finding unjustified discrimination compared to non-hotel hospitality businesses and a lack of regional proportionality, while noting that proportionate local quotas remain permissible.
- Incostituzionalità della categoria autonoma: Il legislatore regionale non può frammentare la disciplina edilizia imponendo un mutamento di destinazione d’uso generalizzato alle locazioni brevi prive di soglia temporale o di natura imprenditoriale.
- Violazione degli artt. 3 e 41 Cost.: L’imposizione del mutamento d’uso edilizio a tutte le locazioni brevi crea un’ingiustificata disparità rispetto alle strutture extra-alberghiere stabili (che conservano l’uso residenziale) e lede la concorrenza.
- Limiti e prospettive del contingentamento: La caducazione dell’art. 4 trascina l’art. 5 regionale sui poteri comunali, ma la Corte conferma la legittimità in astratto di discipline regionali che consentano contingentamenti proporzionati a tutela dell’offerta residenziale.
Indice dei Contenuti
01. Il quadro normativo e costituzionale delle locazioni brevi tra governo del territorio e iniziativa economica
1.1 — La ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni nella disciplina dell’overtourism
La vertiginosa espansione delle piattaforme digitali di intermediazione ha trasformato radicalmente il tessuto socio-economico dei centri storici italiani, polarizzando lo scontro tra tutela della proprietà fondiaria e salvaguardia della residenzialità. In tale scenario, il tentativo degli enti locali di frenare la proliferazione delle strutture dedicate alla ricettività temporanea si è ripetutamente scontrato con i limiti posti dal riparto costituzionale delle competenze legislative. La gestione dei flussi turistici e la prevenzione del degrado urbano intersecano una pluralità di materie, dall’ordinamento civile alla tutela della concorrenza, fino al governo del territorio e alla valorizzazione del turismo, determinando una complessa sovrapposizione di titoli di legittimazione.
La giurisprudenza della Consulta ha progressivamente chiarito che le Regioni posseggono un solido margine di conformazione dell’assetto insediativo, purché non comprimano il diritto di proprietà immobiliare oltre i canoni di stretta necessità. Già nella fondamentale sentenza n. 94 del 2024, il Giudice delle leggi aveva ribadito che la proliferazione delle locazioni turistiche incide in modo diretto sull’ordinata pianificazione spaziale, giustificando misure amministrative volte a scongiurare lo spopolamento dei residenti e la saturazione dei servizi essenziali [1]. L’esercizio di tale potere, tuttavia, presuppone un’adeguata perimetrazione degli interventi, onde evitare che la disciplina pubblicistica introduca surrettiziamente barriere all’accesso al mercato economico.
La linea di confine tra governo del territorio e ordinamento civile resta tuttavia delicata: se in passato la Consulta ha censurato interferenze regionali nei rapporti privatistici tra condomini (sentenza n. 369 del 2008), nelle pronunce più recenti (sentenze n. 94 del 2024 e n. 186 del 2025) ha ribadito la legittimità di interventi regionali volti a conformare l’uso degli immobili senza alterare le regole civilistiche della locazione.
1.2 — Il contingentamento urbanistico e l’evoluzione dell’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia
L’evoluzione della disciplina edilizia generale ha progressivamente integrato strumenti di flessibilità funzionale, ponendo al contempo argini specifici alle trasformazioni d’uso prive di opere murarie. L’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recentemente ridisegnato dalle misure di semplificazione urbanistica, individua le categorie funzionali autonome (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale) e disciplina i mutamenti d’uso rilevanti, stabilendo altresì al comma 1-ter il principio del mutamento sempre ammesso tra le diverse categorie funzionali nelle zone omogenee A, B e C, salve le specifiche condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali.
In questo alveo normativo, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 186 del 2025, ha riconosciuto la facoltà dei Comuni di prevedere nei propri strumenti di pianificazione misure di contingentamento numerico volte a fissare percentuali massime di alloggi destinabili alla ricettività in aree ad alta pressione demografica [2]. Tale potere conformativo non istituisce un divieto generalizzato e preventivo, bensì subordina l’insediamento di nuovi alloggi al rispetto di indici di sostenibilità urbanistica rigorosamente motivati.
Il discrimine fondamentale risiede dunque nell’intensità e nella localizzazione della restrizione: se il contingentamento perimetrato risponde all’esigenza di assicurare una dotazione minima di alloggi ordinari per famiglie e studenti, l’imposizione indiscriminata di un cambio di destinazione d’uso per affitti brevi rischia di scardinare l’equilibrio tra potestà conformativa e libertà di iniziativa economica garantita dall’articolo 41 della Costituzione.
02. La censura della legge regionale emiliana: irragionevolezza e sproporzione del vincolo urbanistico
2.1 — L’istituzione della categoria autonoma e l’obbligo di titolo abilitativo per la locazione breve
La legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2025, n. 10 aveva delineato un modello regolatorio inedito nel panorama nazionale, introducendo nell’art. 4 una specifica destinazione d’uso urbanistica denominata locazione breve, collocata formalmente all’interno della macro-categoria turistico-ricettiva. Attraverso tale congegno normativo, l’ordinamento regionale qualificava come mutamento rilevante della destinazione ogni passaggio da abitazione ordinaria ad alloggio per soggiorni brevi, prescrivendo la preventiva presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) in assenza di opere ovvero il rilascio del permesso di costruire in caso di interventi strutturali.
La presunzione legislativa sottesa a tale impianto assumeva che la mera stipula di locazioni inferiori a trenta giorni alterasse ipso facto la funzione residenziale originaria dell’unità immobiliare. Tuttavia, la Corte Costituzionale ha evidenziato come l’imposizione di un cambio di destinazione d’uso per affitti brevi esteso all’intero territorio regionale, senza considerare l’effettiva intensità del fenomeno o la frequenza delle ospitalità, costituisca una misura gravemente distorsiva e non giustificabile sotto il profilo dell’adeguatezza causale della norma.
La prescrizione regionale imponeva il mutamento di destinazione d’uso anche a locazioni del tutto sporadiche o non imprenditoriali, gravando il proprietario di complessi adempimenti edilizi a fronte di utilizzi marginali. Tale rigidità comprime ingiustificatamente l’autonomia gestionale dei privati, interferendo con la facoltà di godimento dell’immobile senza una proporzionata giustificazione urbanistica [3].
La creazione di una categoria urbanistica autonoma e l’obbligo generalizzato di titolo edilizio per le locazioni brevi comprimono in modo sproporzionato l’iniziativa economica, traducendosi in una penalizzazione arbitraria rispetto alle strutture extra-alberghiere stabili. — Paola De Virgiliis
2.2 — La disparità di trattamento rispetto alle strutture extra-alberghiere e la lesione della concorrenza
Il cuore argomentativo della declaratoria di incostituzionalità si focalizza sulla palese disparità di trattamento normativo generata tra i gestori di locazioni brevi e i titolari di strutture ricettive extra-alberghiere tradizionali. In base alla normativa regionale di settore dell’Emilia-Romagna, attività professionali stabili quali gli affittacamere e le case per vacanze possono legittimamente operare conservando la classificazione urbanistica residenziale dell’immobile, senza essere soggette ad alcun mutamento funzionale d’ufficio.
Si determinava in tal modo un paradosso normativo difficilmente sostenibile: un’attività economica complessa e stabilmente organizzata beneficiava della destinazione urbanistica residenziale, mentre al singolo proprietario che concede saltuariamente il proprio bene veniva imposto un formale cambio di destinazione d’uso per affitti brevi con i relativi costi amministrativi. Tale asimmetria determina una chiara distorsione della par condicio tra operatori che insistono sul medesimo bacino d’utenza, integrando una violazione manifesta degli artt. 3 e 41 della Costituzione.
La Consulta ha pertanto sancito che una compressione della libertà d’impresa sul mercato non può essere legittimata da un regime regolatorio intrinsecamente contraddittorio, il quale penalizza le forme di ospitalità leggera a favore di strutture imprenditoriali consolidate, senza perseguire alcun dimostrato interesse pubblico prevalente.
03. I confini della regolazione locale e la salvaguardia del diritto all’abitazione
3.1 — Il test di proporzionalità e il superamento delle soglie temporali di utilizzo
Nell’articolare il sindacato di legittimità costituzionale, la sentenza n. 164 del 2026 applica con estremo rigore il principio di proporzionalità, scandito dai criteri di idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto. La Consulta riconosce espressamente che il contenimento degli impatti negativi dell’overtourism e la salvaguardia della residenzialità rappresentano obiettivi meritevoli di protezione costituzionale, suscettibili di giustificare restrizioni conformativo-territoriali della proprietà fondiaria.
Nondimeno, l’idoneità del mezzo rispetto al fine postula una calibratura geografica e funzionale della norma: mentre l’eccesso di pressione ricettiva si manifesta in ambiti spaziali determinati, l’imposizione su scala regionale del cambio di destinazione d’uso per affitti brevi ha colpito indifferentemente zone prive di criticità alloggiative. Inoltre, la legge emiliana ha omesso di ancorare l’obbligo a una soglia temporale minima di esercizio, a differenza del modello valdostano vagliato nella sentenza n. 94 del 2024, che subordinava l’applicazione della disciplina al superamento della durata complessiva di centottanta giorni all’anno per la locazione di camere arredate nell’abitazione principale.
La mancanza di un filtro quantitativo ha reso la prescrizione urbanistica intrinsecamente eccedente rispetto al fine dichiarato, poiché trasforma anche l’ospitalità saltuaria e non imprenditoriale in un mutamento strutturale del bene, cadendo sotto la scure della declaratoria di illegittimità costituzionale pronunciata dalla Consulta [4].
3.2 — Gli scenari applicativi per i regolamenti comunali dopo la pronuncia della Consulta
La caducazione dell’art. 4 della legge reg. Emilia-Romagna n. 10 del 2025 trascina inevitabilmente con sé l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, il cui meccanismo attuativo per i Comuni presupponeva proprio la destinazione urbanistica dichiarata incostituzionale. Nondimeno, la Consulta precisa (punto 8.1) che le leggi regionali possono comunque prevedere forme di contingentamento delle locazioni turistiche in determinate zone per salvaguardare l’offerta abitativa residenziale, purché con misure idonee e proporzionate che non creino ingiustificate disparità con le strutture extra-alberghiere.
I Comuni possono disciplinare l’insediamento delle attività di ospitalità attraverso regolamenti zonali e tetti percentuali purché conformi al quadro fissato dall’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia e alle competenze proprie del governo del territorio, senza istituire disparità discriminatorie tra operatori concorrenti.
In definitiva, il divieto di imporre in via automatica il cambio di destinazione d’uso per affitti brevi non ostacola la tutela della coesione sociale e della residenzialità urbana, ma riafferma che ogni vincolo alla proprietà deve fondarsi su un bilanciamento razionale degli interessi in gioco, scongiurando asimmetrie ingiustificate tra operatori e salvaguardando il nucleo dell’iniziativa economica privata.
In materia di governo del territorio e locazioni turistiche, è costituzionalmente illegittima la disciplina regionale che istituisce, nell’ambito della categoria turistico-ricettiva, una specifica destinazione d’uso urbanistica denominata locazione breve e assoggetta a titolo edilizio abilitativo obbligatorio ogni mutamento funzionale dall’uso residenziale, indipendentemente dalla natura imprenditoriale dell’attività e in assenza di una soglia minima di giorni di utilizzo. Tale previsione vìola gli artt. 3 e 41 Cost. per ingiustificata disparità di trattamento rispetto alle strutture ricettive extra-alberghiere (che conservano la destinazione residenziale) e per manifesta sproporzione rispetto al fine di contrastare l’overtourism sull’intero territorio regionale.
