BIM negli appalti pubblici: le regole del Consiglio di Stato

01. Inquadramento normativo del BIM nel d.lgs. 36/2023

1.1 — L’evoluzione dell’art. 43 e la soglia dei due milioni di euro

L’analisi dell’assetto regolatorio disegnato per il BIM negli appalti pubblici postula una preventiva ricostruzione esegetica della scansione temporale impressa dal legislatore delegato. Il nucleo precettivo dell’istituto risiede nell’art. 43 del d.lgs. 36/2023, rubricato espressamente metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni. Nel testo primigenio del codice dei contratti pubblici, e con ancora maggiore nitidezza nel tessuto normativo scaturente dal correttivo introdotto con il d.lgs. 209/2024, la disposizione ha delineato un regime progressivo di digitalizzazione delle commesse contrassegnato da precisi limiti dimensionali e temporali. L’intento sistematico non è stato quello di imporre un obbligo generalizzato e immediato ad ogni tipologia di affidamento, bensì di subordinare l’impiego coattivo delle tecnologie digitali a una graduale maturazione organizzativa delle committenze pubbliche¹.

Sotto il profilo del perimetro economico, la formulazione dell’art. 43 comma 1 del d.lgs. 36/2023 ha fissato la soglia di operatività obbligatoria per le opere di nuova costruzione e per gli interventi su manufatti esistenti ad un valore a base di gara superiore a due milioni di euro. Detta soglia parametrica, innalzata rispetto alla precedente soglia di un milione di euro contemplata nella fase transitoria del previgente quadro normativo, risponde all’esigenza di calibrare gli oneri informativi ed economici sulle sole procedure munite di adeguato rilievo finanziario. Al contempo, il legislatore ha opportunamente stabilito un innalzamento ulteriore alla soglia comunitaria ordinaria per i beni sottoposti a tutela storico-artistica ai sensi del d.lgs. 42/2004, al fine precipuo di non gravare le amministrazioni minori di procedimenti complessi su edifici di particolare delicatezza storico-culturale.

Punto nodale della disciplina concerne l’efficacia temporale dell’imposizione: il precetto codicistico ha previsto che l’adozione delle metodologie interoperabili divenga doverosa esclusivamente a decorrere dal primo gennaio 2025. Tale termine segna il discrimine temporale della decorrenza dell’obbligo di gestione informativa digitale per le gare indette successivamente a tale data. Ne discende, sul piano interpretativo, che i procedimenti di gara pubblicati anteriormente a tale data permangono radicati nella disciplina previgente, senza che sia configurabile alcuna efficacia retroattiva dell’obbligo digitale in capo alle stazioni appaltanti o ai partecipanti.

1.2 — La clausola di salvaguardia per le manutenzioni ordinarie e straordinarie

Accanto al presidio temporale, l’art. 43 comma 1 del d.lgs. 36/2023 racchiude una decisiva clausola eccettiva: l’obbligo di digitalizzazione non si applica agli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, salvo che tali opere riguardino compendi originariamente realizzati con l’ausilio di metodi di modellazione informativa. La ratio del precetto poggia sulla constatazione fattuale che la ricostruzione tridimensionale e parametrica di un’infrastruttura preesistente comporterebbe costi sproporzionati e ritardi procedurali incompatibili con la tempestività degli interventi manutentivi correnti.

La deroga per le manutenzioni costituisce un presidio di ragionevolezza operativa inteso ad impedire la paralisi delle amministrazioni committenti. Quando un fabbricato non possiede un archivio dati informativo o un modello as-built strutturato, la pretesa di imporre ex novo il formato interoperabile in sede di manutenzione determinerebbe una duplicazione di oneri contraria al principio di risultato declinato all’art. 1 del d.lgs. 36/2023. L’esenzione opera pertanto in maniera oggettiva, escludendo che l’appalto conservativo possa essere automaticamente assoggettato ai vincoli della metodologia BIM in difetto di un modello informativo antecedente già a disposizione dell’amministrazione.

Ne deriva che la qualificazione dell’oggetto contrattuale assume una funzione discretiva fondamentale nell’individuazione delle regole applicabili. Qualora la procedura contempli lavorazioni di risanamento o miglioramento impiantistico su opere esistenti, la committenza non è vincolata all’obbligo digitale primario, potendo tutt’al più esercitare la facoltà discrezionale di richiedere elementi premiali. Tale facoltà soggiace tuttavia a stringenti oneri organizzativi interni che condizionano la validità delle clausole di selezione e la legittimità dell’azione amministrativa.

02. Il caso concreto e l’esclusione dell’Offerta di Gestione Informativa

2.1 — L’intervento sulla casa dello studente di Trieste e la lex specialis

La controversia giunta all’esame del Consiglio di Stato trae origine da una gara bandita nel dicembre 2024 dall’Agenzia Regionale per il Diritto allo Studio del Friuli Venezia Giulia, avente ad oggetto i lavori di riqualificazione energetica e sistemazione impiantistica di una residenza universitaria a Trieste. La lex specialis di gara, articolata nel bando e nel disciplinare, qualificava l’appalto come intervento su fabbricato preesistente, inserendo una menzione alla gestione digitale ma senza istituire una clausola di esclusione correlata alla mancata presentazione dell’Offerta di Gestione Informativa nella busta tecnica.

Il raggruppamento temporaneo di imprese concorrente adiva la giustizia amministrativa deducendo che la società aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura per non aver allegato, entro il termine perentorio di offerta, la formale Offerta di Gestione Informativa prescritta a suo dire dalla normativa tecnica di settore e dal capitolato informativo di gara. Secondo la tesi attorea, la mancata produzione di tale documento avrebbe violato il principio di parità di trattamento, consentendo all’aggiudicataria di godere di un indebito vantaggio concorrenziale e di formulare un ribasso economico più aggressivo.

Nel resistere al gravame, sia l’amministrazione resistente sia l’operatore aggiudicatario evidenziavano come la documentazione di gara non prescrivesse affatto la produzione dell’OGI a pena di esclusione. La verifica condotta sull’art. 34 del disciplinare confermava che tra gli elaborati costituenti l’offerta tecnica figurava una relazione tecnica vertente sulle modalità operative, i flussi informativi, la gestione di tempi e risorse e gli strumenti informatici di coordinamento, senza che l’offerta digitale integrasse un requisito di ammissione, risultando peraltro depositata in forma separata dal solo raggruppamento ricorrente.

2.2 — La distinzione tra requisiti di partecipazione e obblighi esecutivi post-contrattuali

Nell’affrontare la questione, Palazzo Spada procede ad una rigorosa esegesi sistematica della legge di gara e delle categorie concettuali della contrattualistica pubblica. Il Collegio rileva che l’impostazione del ricorrente confonde la fase della partecipazione alla gara con la successiva fase di esecuzione contrattuale. La disciplina di gara non qualificava in alcun modo l’Offerta di Gestione Informativa quale requisito di partecipazione né quale documento prescritto a pena di esclusione, potendo le concrete modalità operative di sviluppo del modello digitale essere legittimamente differite alla gestione post-stipula¹.

L’art. 34 del disciplinare di gara prescriveva espressamente che l’appaltatore nominato provvedesse alla redazione e trasmissione del Piano per la Gestione Informativa nel termine di sessanta giorni decorrenti dalla stipula del vincolo negoziale. Tale statuizione dimostra in modo incontrovertibile che l’assetto informativo dell’appalto non costituiva condizione di ammissibilità della proposta negoziale, bensì un’obbligazione contrattuale esecutiva rimessa alla cooperazione successiva tra committente e aggiudicatario.

Non sussiste pertanto alcuna violazione dell’auto-vincolo né del principio di tassatività delle clausole espulsive. Pretendere l’estromissione di un concorrente per l’omessa allegazione di un documento non richiesto a pena di esclusione dalla disciplina di bando si porrebbe in frontale contrasto con il dato testuale della lex specialis, non potendosi introdurre sanzioni espulsive in difetto di un espresso precetto di gara.

03. Gli adempimenti organizzativi preliminari prescritti dall’Allegato I.9

Il profilo maggiormente innovativo della motivazione resa dal Consiglio di Stato concerne la disamina del nesso di condizionalità che avvince l’adozione delle metodologie digitali e i preliminari adempimenti organizzativi gravanti sulle amministrazioni aggiudicatrici. L’art. 43 comma 4 del d.lgs. 36/2023 opera un rinvio materiale alle disposizioni attuative compendiate nell’Allegato I.9 del codice dei contratti pubblici. Tale corpus normativo non detta una semplice guida procedurale per gli operatori economici, ma pone una precisa sequenza di obblighi endoprocedimentali ed organizzativi in capo alla stazione appaltante, la cui inosservanza preclude la stessa introduzione di oneri digitali a carico delle imprese partecipanti.

In particolare, l’art. 1 comma 3 dell’Allegato I.9 stabilisce che, prima di integrare nei propri processi i metodi e strumenti di gestione informativa digitale, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono obbligatoriamente definire e attuare un programma di formazione specifica del personale, predisporre un piano di acquisizione e manutenzione degli strumenti hardware e software, e adottare un formale atto di organizzazione interno. Nel giudizio in commento è emerso con chiarezza che la stazione appaltante ha approvato i propri atti organizzativi e i piani formativi circa quindici mesi dopo l’indizione della gara, evidenziando una palese carenza dei requisiti strutturali al momento della predisposizione della lex specialis¹.

La digitalizzazione delle commesse pubbliche postula una reale maturità tecnologica della stazione appaltante e non può trasformarsi in una trappola formalistica a carico degli operatori economici.

Il richiamo al principio di praticabilità tecnologica e organizzativa, valorizzato dalle Linee Guida MIT del 23 febbraio 2026 menzionate ad abundantiam dal Collegio a supporto del quadro temporale, evidenzia come l’amministrazione non possa traslare sull’appaltatore adempimenti e complessità informative per le quali essa stessa non risulti ancora dotata del necessario assetto organizzativo. In termini generali, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito, sia pure nell’ambito delle selezioni concorsuali per l’accesso a ruoli accademici, che in difetto di un quadro normativo primario impositivo di specifiche certificazioni per le figure di coordinamento informativo quali il BIM manager, non possono pretendersi titoli abilitanti non contemplati dalla legge primaria². Sul piano del controllo selettivo, l’esercizio del potere valutativo deve uniformarsi ai principi generali di predeterminazione e trasparenza dei parametri selettivi, enucleati dalla giurisprudenza in materia concorsuale e la cui ratio di certezza appare logicamente estensibile, secondo la riflessione dottrinale, a ogni procedura comparativa pubblica condotta dall’amministrazione³.

Il processo di transizione verso l’appalto digitale non tollera automatismi sanzionatori privi di un’adeguata base gestionale. L’impiego del BIM presuppone la centralità dei dati e l’interoperabilità dei formati informativi aperti, finalità che possono essere conseguite solo qualora il Responsabile Unico del Progetto e la struttura di supporto siano posti nelle condizioni tecniche di governare il flusso informativo, confermando che l’omessa redazione dell’OGI in gara non può pregiudicare la concorrenza quando la committenza è ancora priva degli strumenti per gestirla.

04. Il vaglio pretoreo: discrezionalità della stazione appaltante e congruità dell’offerta

4.1 — La facoltà premiale dell’art. 43 comma 2 nella giurisprudenza amministrativa

Un passaggio cruciale dell’ordinamento dei contratti pubblici riguarda la configurazione dell’art. 43 comma 2 del d.lgs. 36/2023, a mente del quale, anche al di fuori delle ipotesi di obbligatorietà generale, le stazioni appaltanti possono adottare metodi e strumenti di gestione informativa digitale prevedendo un punteggio premiale nella documentazione di gara. La giurisprudenza amministrativa di merito ha chiarito come la disposizione non configuri un dovere generalizzato, bensì una facoltà valutativa discrezionale rimessa all’apprezzamento dell’ente in relazione alla complessità dell’intervento e alle finalità dell’affidamento⁴.

L’attribuzione di punteggi premiali costituisce uno strumento di incentivazione qualitativa dell’offerta tecnica, la cui conformazione compete in via esclusiva alla discrezionalità della committenza. Nel giudizio de quo, la stazione appaltante aveva previsto specifici sub-criteri valutativi destinati ad apprezzare la competenza professionale della struttura tecnica dell’offerente nell’ambito della metodologia digitale, senza tuttavia vincolare l’attribuzione del punteggio alla presentazione di una formale offerta di gestione informativa, ritenendo sufficiente una relazione tecnica sintetica sulle dotazioni e metodologie operative.

La configurazione flessibile degli atti di gara risponde appieno ai canoni di proporzionalità. Quando l’amministrazione decide di valorizzare le competenze di gestione digitale senza trasformarle in sbarramenti formali all’ingresso, il punteggio premiante ben può essere attribuito sulla base dei contenuti sostanziali della relazione illustrativa, valorizzando le capacità organizzative del concorrente senza pretendere modelli parametrici compiuti in fase di gara.

4.2 — Verifica di anomalia e sindacato giurisdizionale sui costi della manodopera

Il ricorrente aveva altresì contestato l’esito della verifica di congruità economica dell’offerta aggiudicataria, lamentando un presunto difetto istruttorio e motivazionale nella valutazione dei costi della manodopera ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023. Il Consiglio di Stato disattende radicalmente la censura, rammentando che il giudizio di anomalia dell’offerta è espressione di un potere ad elevata discrezionalità tecnica, finalizzato a vagliare l’affidabilità complessiva e la sostenibilità economica dell’impegno contrattuale, sindacabile in sede giurisdizionale unicamente a fronte di macroscopico travisamento dei fatti, manifesta illogicità o palese errore di fatto¹.

Il controllo giurisdizionale sulle valutazioni tecniche dell’amministrazione incontra limiti rigorosi, non potendo il giudice sovrapporre il proprio apprezzamento a quello della stazione appaltante salvo che l’operato amministrativo risulti viziato da macroscopica illogicità, palese arbitrarietà, irragionevolezza o manifesto travisamento dei fatti⁵. Nella fattispecie scrutinata, l’operatore aggiudicatario aveva indicato un costo complessivo del lavoro persino superiore a quello quantificato a base d’asta dalla stazione appaltante sulla scorta del prezziario regionale, giustificando dettagliatamente l’articolazione interna delle qualifiche professionali e delle maestranze impiegate.

Non è dunque ravvisabile alcuna sottostima lesiva dei trattamenti salariali minimi di settore previsti dall’art. 41 comma 14 del d.lgs. 36/2023. La differente ripartizione percentuale delle ore di impiego tra operai edili ed impiantisti rientra nella libertà di organizzazione aziendale del contraente, non potendo la verifica di anomalia tradursi in un’indagine atomistica sulle singole voci di prezzo allorché l’importo complessivo offerto per la manodopera risulti conforme o superiore ai valori stimati dalla stazione appaltante.

05. Conclusioni e prospettive operative per le stazioni appaltanti

La pronuncia della Sezione Quinta del Consiglio di Stato segna un punto di equilibrio fondamentale nella complessa evoluzione del BIM negli appalti pubblici, fissando principi operativi di primario rilievo per le amministrazioni e per gli operatori economici. L’arresto pretoreo sgombra il campo da facili tentativi di strumentalizzazione delle disposizioni digitali in chiave espulsiva, ribadendo che la transizione digitale non può essere declinata come un formalismo ostativo alla concorrenza, ma deve esprimere una reale capacità operativa e organizzativa maturata nel rispetto delle garanzie di legge.

Sul versante operativo, gli enti committenti sono chiamati a programmare tempestivamente l’adozione delle misure prescritte dall’Allegato I.9 del d.lgs. 36/2023 prima di immettere nelle gare clausole vincolanti o punteggi premiali ancorati ai metodi informativi. Nella lettura operativa che si desume dalla decisione, l’approvazione formale dell’atto di organizzazione, la formazione specialistica dei funzionari tecnici e la disponibilità delle dotazioni prescritte delineano il presupposto organizzativo necessario affinché l’amministrazione possa legittimamente esigere elaborati digitali complessi sin dalla fase di presentazione dell’offerta tecnica.

In definitiva, per le procedure relative a interventi manutentivi o bandite nell’alveo della disciplina transitoria, la scelta di differire la formalizzazione del Piano di Gestione Informativa alla fase esecutiva successiva alla stipula si conferma la soluzione più aderente al canone di proporzionalità. In tal modo, si salvaguardia la partecipazione delle imprese evitando contenziosi strumentali e consentendo alle stazioni appaltanti di orientare l’innovazione digitale verso il perseguimento del miglior risultato contrattuale possibile.