Il salario minimo regionale negli appalti pubblici è incostituzionale

Introduzione

L’intersezione tra le istanze di protezione sociale del lavoro e le dinamiche competitive del mercato trova, storicamente, una fisiologica sede di tensione nella disciplina dei contratti pubblici. In questo quadro sistematico, il dibattito sul salario minimo negli appalti pubblici sollecita una riflessione che trascende la mera quantificazione retributiva per investire, alla radice, la tenuta dell’unità economica nazionale. La recente sentenza n. 60 del 2026 della Corte Costituzionale si inserisce in tale delicata traiettoria, offrendo una statuizione che ridefinisce i confini entro cui le autonomie territoriali possono legittimamente condizionare l’accesso alle commesse, facendo leva sul riparto di prerogative sancito dall’art. 117 Costituzione.

La pronuncia, caducando le disposizioni premiali introdotte dalla Regione Toscana, invita l’interprete a rileggere la funzione stessa delle clausole sociali alla luce del mutato panorama ordinamentale. Il presente contributo intende rintracciare il filo logico dell’argomentazione pretoria, mostrando come la tutela della concorrenza non operi unicamente quale limite formale all’azione legislativa locale, ma si atteggi a presidio sostanziale contro il proliferare di asimmetrie territoriali. L’indagine muoverà dalla ricostruzione della controversia e dei parametri interposti, per poi verificare l’esatta portata sistematica delle novità introdotte dal D.Lgs. 36/2023.

Proprio il nuovo apparato codicistico, attraverso le direttrici del contratto leader e del giudizio di equivalenza, ambisce ad assorbire in sé le istanze antidumping, attraendole nell’esclusiva orbita della regolazione statale. L’analisi si chiuderà valutando se l’esigenza di elevare le tutele dei prestatori d’opera non rischi, laddove tradotta in iniziative locali disorganiche, di generare ostacoli distorsivi, palesando le proprie contraddizioni operative nel paradosso logico delle procedure di gara multi-lotto.

Il caso di specie e l’insorgenza della “quaestio iuris”

La scelta del legislatore regionale toscano e il ricorso dello Stato

L’origine della controversia risiede nell’iniziativa assunta dalla Regione Toscana attraverso l’approvazione dell’art. 1 della L.R. Toscana n. 30/2025, il quale ha novellato la precedente disciplina territoriale in materia di affidamenti pubblici. La disposizione censurata ha introdotto l’obbligo, per le stazioni appaltanti afferenti al bacino regionale, di inserire nei bandi relativi a servizi ad alta intensità di manodopera specifici criteri premiali, destinati a valorizzare le offerte tecniche degli operatori che garantissero ai dipendenti impiegati nell’esecuzione del contratto un trattamento retributivo non inferiore a nove euro orari lordi. Tale meccanismo, pur non atteggiandosi formalmente a requisito di partecipazione espulsivo, finiva per orientare in modo penetrante le ordinarie dinamiche di gara, assegnando un decisivo vantaggio competitivo alle imprese disposte ad allinearsi alla soglia salariale unilateralmente stabilita dall’ente locale.

Avverso tale previsione normativa si è mosso il Presidente del Consiglio dei Ministri, promuovendo ricorso in via principale dinanzi alla Corte Costituzionale¹. L’impugnativa governativa ha sollevato plurimi profili di frizione ordinamentale, focalizzando tuttavia l’attenzione sull’indebita ingerenza della norma locale nelle prerogative del centro. L’imposizione territoriale di una soglia economica assimilabile a il salario minimo negli appalti pubblici, secondo l’impostazione attorea, esorbiterebbe dallo spazio di manovra concesso alle Regioni, andando a incidere su quella delicata area di ponderazione degli interessi in gioco che il Costituente ha inteso sottrarre alla frammentazione, al fine di garantire a tutti i concorrenti condizioni di accesso uniformi sul territorio nazionale.

I termini del conflitto di attribuzione e i parametri costituzionali evocati

L’impianto impugnatorio sviluppato dall’Avvocatura dello Stato individua il baricentro della questione di legittimità nella violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., assumendo che la disciplina dei criteri selettivi in sede di gara ricada nel perimetro invalicabile della tutela della concorrenza. Secondo tale prospettazione, il legislatore toscano non si sarebbe limitato a esercitare una fisiologica prerogativa organizzativa sui propri affidamenti, ma avrebbe operato una vera e propria ingerenza nelle dinamiche di accesso al mercato, sovrapponendo una regola locale al delicato bilanciamento di interessi già codificato a livello nazionale.

A venire in rilievo, sotto il profilo sistematico, è la natura latamente escludente del meccanismo premiale introdotto sul territorio. Condizionare l’assegnazione di un punteggio tecnico determinante alla garanzia di una soglia salariale rigida significa imporre uno standard economico che prescinde dagli equilibri raggiunti dalla contrattazione collettiva di settore. Un simile vincolo, comprimendo la flessibilità organizzativa degli operatori economici, si traduce di fatto in una barriera all’ingresso idonea a scoraggiare la partecipazione delle imprese non radicate nel bacino regionale, vulnerando quella parità di condizioni che lo Stato è chiamato a presidiare in via esclusiva.

La tutela della concorrenza come limite alla legislazione concorrente

Il perimetro della competenza esclusiva statale nella giurisprudenza della Consulta

Il riparto delle attribuzioni legislative, lungi dal risolversi in una meccanica separazione di materie, si atteggia frequentemente a sismografo delle tensioni sistemiche che attraversano l’ordinamento. Nel misurarsi con la nozione di tutela della concorrenza, il giudice delle leggi ha progressivamente consolidato una lettura che ne valorizza l’intrinseca vocazione trasversale, rifiutando un approccio rigidamente statico a favore di una prospettiva teleologica. L’art. 117, secondo comma, lett. e), Cost. non individua soltanto un perimetro di riserva in favore dello Stato, ma si erge a garanzia dell’unità economica della Repubblica, precludendo alle autonomie territoriali l’adozione di misure capaci di alterare, pur indirettamente, il fisiologico confronto competitivo tra gli operatori economici.

È lungo questa direttrice ermeneutica che la decisione in commento inquadra l’iniziativa toscana. La previsione di un trattamento retributivo predeterminato quale condizione per l’attribuzione di un punteggio, seppur formalmente incardinata nell’organizzazione amministrativa dell’ente, si converte in un vincolo esterno che incide in radice sulla struttura dei costi d’impresa. La par condicio dei competitori viene così irrimediabilmente compromessa da una prescrizione che, in nome di un’apprezzabile finalità solidaristica, finisce per penalizzare gli assetti organizzativi parametrati su contratti collettivi differenti, ancorché pienamente legittimi e rappresentativi a livello nazionale.

Ne deriva un’assoluta incompatibilità con l’architettura costituzionale: laddove l’ente territoriale pretenda di sostituirsi al legislatore centrale nell’individuazione del punto di equilibrio tra libertà di mercato e utilità sociale, si produce una lesione irrimediabile delle dinamiche concorrenziali per il mercato. La pronuncia della Consulta certifica dunque come la modulazione degli interessi antagonistici in sede di evidenza pubblica costituisca un esercizio di sintesi politica sottratto alla frammentazione locale, offrendo la sponda a una ricostruzione che ritrova le proprie coordinate nei precedenti arresti maturati sul medesimo terreno materiale.

La convergenza dogmatica con i precedenti in tema di barriere territoriali

L’esito caducatorio cui perviene la pronuncia in esame non costituisce un approdo isolato, ma si salda con rigorosa logica sistematica a una traiettoria giurisprudenziale che ha costantemente interdetto la scomposizione territoriale delle regole di evidenza pubblica. Già nel vagliare le misure premiali legate alla cosiddetta “filiera corta” introdotte in ambito piemontese², la Consulta aveva ravvisato in siffatti meccanismi un ostacolo oggettivo all’apertura del mercato, avvertendo come l’alterazione dei criteri di aggiudicazione sfugga, in ogni caso, alla disponibilità del legislatore periferico. Il tratto unificante di questo filone ermeneutico risiede nell’individuazione della natura intrinsecamente distorsiva di qualsivoglia requisito che, sotto le spoglie di una pur apprezzabile policy locale, finisca per disincentivare o penalizzare l’operatore economico non radicato nel medesimo bacino geografico³.

Tale impostazione dogmatica ha trovato una recente ed esplicita declinazione anche nella censura mossa alle disposizioni in materia di lavori pubblici della Provincia Autonoma di Bolzano⁴, laddove l’esigenza di preservare una disciplina unitaria è stata assunta quale limite insuperabile contro il rischio di un disorganico particolarismo regolatorio. La sintesi pretorile restituisce un perimetro assai netto: l’istituzione di barriere all’ingresso indirette, si tratti di vincoli di prossimità aziendale ovvero della rigidità di un parametro salariale locale, collide inevitabilmente con la funzione unificante dell’ordinamento statale, chiarendo in via definitiva come la pur necessaria dimensione sociale dell’appalto debba rinvenire la propria disciplina in strumenti di garanzia valevoli sull’intero territorio nazionale.

Il salario minimo negli appalti pubblici e la centralità dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023

Il meccanismo del CCNL leader quale punto di equilibrio tra mercato e utilità sociale

Il superamento dell’ottica meramente contabile nell’aggiudicazione delle commesse pubbliche ha trovato una definitiva positivizzazione nel nuovo impianto sistematico varato con il D.Lgs. n. 36/2023. In questa mutata cornice ordinamentale, il tema concernente il salario minimo negli appalti pubblici non si pone più come una variabile esposta alla frammentata sensibilità delle singole amministrazioni, bensì come un tassello organico di un disegno regolatorio unificante. L’innovazione cruciale risiede nella scelta del legislatore statale di internalizzare il conflitto tra istanze pro-concorrenziali e garanzie lavoristiche, sottraendolo alle fughe in avanti delle legislazioni regionali per ancorarlo a un parametro oggettivo e nazionale.

Il nucleo dogmatico di tale bilanciamento è rintracciabile nel meccanismo istituito dall’art. 11 del Codice, il quale introduce nel nostro ordinamento il principio di stretta applicazione del contratto collettivo. La norma, con un sensibile cambio di passo rispetto al passato, impone alle stazioni appaltanti di indicare negli atti di gara lo specifico CCNL leader, individuato sulla base della maggiore rappresentatività comparata delle associazioni datoriali e sindacali sottoscrittrici, in rigorosa connessione con l’oggetto prevalente dell’affidamento. Attraverso questa saldatura tra evidenza pubblica e diritto sindacale, lo Stato elegge la contrattazione collettiva qualificata a strumento esclusivo per la fissazione del trattamento economico, rendendo di fatto sistematicamente distonico qualsiasi intervento eteronomo di matrice locale volto a imporre soglie retributive slegate dalle dinamiche negoziali di settore.

La recente pronuncia della Corte Costituzionale si innesta intimamente su questa evoluzione normativa, cogliendone appieno la vocazione centripeta. Sancire l’illegittimità di un parametro salariale introdotto in via amministrativa su base territoriale significa riconoscere che l’ordinamento ha già fornito alle amministrazioni lo strumento per sterilizzare le dinamiche al ribasso sul costo del lavoro, esaurendo lo spazio per interventi suppletivi o correttivi delle Regioni. Resta tuttavia da chiedersi in che modo tale rigidità di principio possa conciliarsi con la fisiologica pluralità delle organizzazioni datoriali e con il divieto di imporre vincoli di adesione sindacale, un interrogativo cui la giurisprudenza amministrativa ha risposto valorizzando la complessa elaborazione della clausola di equivalenza⁵.

Il giudizio di equivalenza contrattuale e la funzione antidumping del Codice

L’architettura delineata dal legislatore statale non si risolve, invero, in una cieca imposizione di un unico testo negoziale, soluzione preclusa peraltro dai princìpi costituzionali di libertà sindacale. Il reale punto di caduta del sistema va rintracciato nel peculiare giudizio di equivalenza, disciplinato dall’art. 11, comma 3, del Codice. Tale istituto consente all’operatore economico di applicare un contratto collettivo differente rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, a condizione che venga dimostrata l’equivalenza complessiva delle tutele, misurata sia sul versante prettamente economico che su quello normativo. Si assiste, in questa trama procedimentale, a una sofisticata traslazione del sindacato pubblico dalla rigidità formale della fonte alla sostanza del trattamento.

Attraverso tale valvola di flessibilità, la disciplina dell’evidenza pubblica assume una vocazione compiutamente antidumping, arrestando la corsa al ribasso sul costo del lavoro senza conculcare l’autonomia organizzativa dell’impresa. L’equivalenza diviene il presidio tecnico mediante il quale l’ordinamento assicura che la gara non si traduca in una compressione patologica dei diritti dei prestatori d’opera. Si intuisce agevolmente come una simile calibrazione, in ragione della sua intrinseca delicatezza, reclami una direzione unitaria. Affidare la declinazione di questi standard protettivi alle singole autonomie locali significherebbe polverizzare il parametro di valutazione, esponendo le imprese a misurazioni disomogenee a seconda del frammento geografico in cui si colloca l’affidamento.

Se si rilegge l’arresto della Corte Costituzionale attraverso questa lente sistematica, la radice della censura emerge in tutta la sua profondità. La previsione territoriale toscana, fissando un perentorio sbarramento numerico orario, finiva per inibire la valutazione globale che caratterizza il giudizio di equivalenza codicistico, surrogando l’apprezzamento sostanziale del pacchetto retributivo con un automatismo quantitativo. La declaratoria di illegittimità si atteggia, pertanto, a operazione di salvaguardia dell’esclusiva prerogativa statale nella conformazione delle regole di accesso al mercato, aprendo fisiologicamente il campo a una riflessione sulle distorsioni operative che affliggerebbero le procedure qualora simili asimmetrie venissero tollerate.

La frammentazione del mercato unico e il paradosso dei lotti regionali

La complicazione degli adempimenti e il vulnus alla par condicio dei concorrenti

La scomposizione territoriale delle regole di evidenza pubblica genera una criticità sistemica che travalica il mero disallineamento normativo, investendo direttamente l’assetto organizzativo e gestionale delle imprese. Laddove l’ordinamento tollerasse la proliferazione di soglie retributive diversificate su base locale, l’operatore economico di respiro nazionale si troverebbe costretto a frammentare la propria struttura dei costi in funzione delle diverse sedi di esecuzione. Tale parcellizzazione si traduce in un immediato e irragionevole aggravio degli oneri amministrativi, trasformando la fisiologica competizione per le commesse in uno scenario in cui il successo non dipende primariamente dall’efficienza industriale, bensì dalla capacità di adattare i propri modelli operativi a un mutevole mosaico di prescrizioni territoriali.

Il condizionamento premiale fondato sul salario minimo regionale determina così un vulnus profondo alla par condicio dei concorrenti. L’impresa estranea al bacino geografico di riferimento subisce, infatti, una penalizzazione asimmetrica: per sperare di conseguire un punteggio tecnico competitivo, è chiamata a sopportare un adeguamento retributivo che scompagina l’equilibrio dei propri contratti di lavoro, originariamente parametrati su intese collettive di valenza generale e del tutto legittime. Questa frizione colpisce al cuore la libertà di iniziativa economica, disvelando la sua intrinseca illogicità ordinamentale non appena l’interprete abbandoni la dimensione astratta del riparto per misurarsi con la concreta articolazione delle procedure di maggiore complessità, le cui modalità di affidamento restituiscono esiti applicativi apertamente paradossali.

La scomposizione in lotti regionali di procedure nazionali: l’ipotesi del bando schizofrenico

L’apice delle contraddizioni innescate dalla deriva territorialistica si manifesta, con inequivocabile chiarezza, nell’ipotesi del parallelismo applicativo tra affidamenti locali e grandi commesse articolate su scala nazionale. Il paradosso organizzativo assume contorni macroscopici qualora si ipotizzi la partecipazione del medesimo operatore economico a due distinte procedure insistenti sul medesimo bacino geografico: un bando indetto da una stazione appaltante regionale e un lotto territoriale riferito a una procedura centralizzata statale. In siffatto scenario, l’impresa si troverebbe a operare sotto il giogo di due regimi selettivi diametralmente opposti.

Nella procedura assoggettata al dettato normativo dell’ente territoriale, l’operatore subirebbe la stringente pressione ad allineare il costo del lavoro alla soglia imperativa del salario minimo regionale, pena la perdita di un punteggio tecnico dirimente. Per converso, nell’affidamento incardinato sulle direttrici statali, il medesimo operatore concorrerebbe giovandosi della fisiologica flessibilità garantita dal D.Lgs. n. 36/2023, ove la congruità del pacchetto retributivo è misurata attraverso il prisma del giudizio di equivalenza contrattuale. Ne scaturisce una vera e propria schizofrenia gestionale: la necessità di sdoppiare artificiosamente i modelli di costo e l’allocazione delle maestranze all’interno dello stesso mercato locale, sacrificando sull’altare del particolarismo normativo le ordinarie economie di scala.

La torsione del sistema produce, inoltre, una vistosa distorsione della par condicio non soltanto sul versante delle dinamiche d’impresa, ma anche su quello delle tutele sociali. Si materializza l’illogica prospettiva per cui prestatori d’opera dipendenti dal medesimo datore di lavoro, impiegati in mansioni analoghe a pochi chilometri di distanza, godrebbero di protezioni salariali differenziate unicamente in ragione della natura giuridica, statale o locale, dell’amministrazione committente. Un simile esito palesa come l’intervento regionale, lungi dal promuovere un innalzamento organico delle tutele, si risolva in una frammentazione asimmetrica che lacera la trama dell’unità economica nazionale.

Appare dunque evidente come l’esigenza di presidiare la stabilità del mercato interno reclami una declinazione accentrata delle regole di gara. La statuizione della Consulta interviene puntualmente a suturare questa potenziale frattura, ribadendo che la tutela della concorrenza non costituisce un riparto di attribuzioni meramente nominale, ma il fondamento materiale su cui poggia la certezza dei rapporti di evidenza pubblica. Resta, a questo punto, da tracciare un bilancio conclusivo sull’arresto giurisprudenziale in commento, per comprendere appieno in quale direzione si assesterà il delicato equilibrio tra contratti pubblici e diritti sindacali.

Conclusioni

La statuizione della Corte Costituzionale consegna agli operatori del diritto un quadro sistematico finalmente depurato dalle incertezze che hanno a lungo affaticato il dialogo tra stazioni appaltanti e imprese. La declaratoria di incostituzionalità dell’art. 1 della L.R. Toscana n. 30/2025 non si esaurisce in una formale riaffermazione del perimetro di competenza statale ex art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., ma si eleva a presidio sostanziale della tenuta del mercato interno. In un settore in cui l’architettura dei costi e la prevedibilità delle regole d’ingaggio costituiscono il presupposto stesso della partecipazione alle gare, l’inibizione delle fughe in avanti localistiche scongiura il pericolo di una deriva frammentaria, capace di trasformare la doverosa tutela sociale in un innesco per asimmetrie territoriali distorsive.

Il baricentro del sistema si conferma dunque saldamente ancorato alle dinamiche del nuovo Codice dei Contratti Pubblici. Affidando l’individuazione del trattamento economico all’applicazione del contratto collettivo leader, mitigato dalla necessaria valvola del giudizio di equivalenza, il D.Lgs. 36/2023 dimostra di possedere gli anticorpi necessari per arginare i fenomeni di dumping, senza postulare interventi eteronomi su base regionale. La pronuncia in commento invita, in ultima istanza, a riconsiderare il ruolo delle amministrazioni periferiche: non più legislatori di soglie salariali escludenti, bensì rigorosi applicatori degli strumenti di garanzia codificati a livello nazionale, affinché la competizione per le commesse si svolga sul terreno dell’efficienza organizzativa e non su quello dell’arbitraggio normativo territoriale.