CCT in fase esecutiva: lodo contrattuale e giurisdizione ordinaria

01. Introduzione: la pronuncia Cons. Stato n. 4595/2026

La recente decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, 8 giugno 2026, n. 4595¹ interviene con singolare chiarezza nomofilattica sul dibattuto tema del riparto di giurisdizione negli appalti e nelle concessioni pubbliche. Il nodo centrale affrontato dalla V Sezione attiene alla qualificazione del perimetro della giurisdizione sul collegio consultivo tecnico allorché l’organo sia costituito facoltativamente durante la piena fase esecutiva del rapporto negoziale. Con un’articolata ricostruzione dogmatica, la pronuncia stabilisce che l’accordo avente ad oggetto l’istituzione del Collegio e la successiva adozione delle relative determinazioni non costituiscono espressione di potere autoritativo della Pubblica Amministrazione, bensì esplicazione di un’autonomia negoziale paritetica tra le parti. Ne consegue il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

L’evoluzione della contrattualistica pubblica ha progressivamente valorizzato gli strumenti stragiudiziali di prevenzione delle controversie per evitare la paralisi delle opere. In questo solco, il Collegio Consultivo Tecnico (CCT) rappresenta il principale meccanismo di conciliazione e supporto tecnico in corso d’opera. Tuttavia, l’incertezza sulla natura delle sue pronunce — sospese tra la forma del parere consultivo e quella del lodo contrattuale ex art. 808-ter c.p.c. — ha ingenerato ricorrenti dubbi di rito. La pronuncia in rassegna scioglie l’equivoco di fondo: quando le parti concordano di sottoporre al CCT la composizione di pretese patrimoniali nella gestione contrattuale, si collocano in un regime di parità negoziale. L’amministrazione committente si spoglia delle vesti pubblicistiche autoritative per agire secundum ius commune.

Il vaglio della V Sezione si rivela particolarmente prezioso alla luce dell’attuale assetto normativo segnato dal D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 e dal recente Decreto Correttivo D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209. L’analisi della decisione impone di distinguere con rigore la fase procedimentale di scelta del contraente — presidiata da interessi legittimi e giurisdizione amministrativa — dalla fase privatistica di esecuzione. In quest’ultimo ambito, il sindacato sulle determinazioni del Collegio non può che seguire le regole ordinarie del diritto delle obbligazioni. Il presente contributo intende ripercorrere l’iter motivazionale del decisum, collocandolo nel quadro dell’evoluzione legislativa e del consolidamento giurisprudenziale.

02. L’iter processuale e l’oggetto della controversia

2.1 — I fatti di causa e la costituzione del Collegio

La vicenda fattuale all’origine della pronuncia prende le mosse dall’affidamento di una complessa concessione di lavori pubblici avente ad oggetto la progettazione, la realizzazione e la gestione economico-funzionale di un’infrastruttura stradale a pedaggio. A seguito dell’ultimazione dei lavori e dell’avvio della fase di gestione, tra la società concessionaria e l’amministrazione concedente è insorta un’articolata controversia inerente alla revisione e aggiornamento del canone di disponibilità. Per comporre pacificamente le divergenze sorte in executivis e garantire l’esenzione da responsabilità erariale, le parti hanno deciso di avvalersi della facoltà di istituire un Collegio Consultivo Tecnico, sottoscrivendo un apposito accordo costitutivo per definire i profili finanziari pendenti.

Successivamente all’emissione delle determinazioni da parte del Collegio, la concessionaria ha tuttavia promosso giudizio dinanzi al Giudice Amministrativo, chiedendo l’annullamento dell’accordo costitutivo del CCT unitamente agli atti presupposti e consequenziali. A sostegno del ricorso, la parte privata deduceva che la manifestazione di volontà resa in sede di costituzione dell’organo non fosse il frutto di una libera determinazione negoziale, bensì l’esito di una forte compressione derivante dall’esercizio di un potere autoritativo di riesame da parte dell’amministrazione regionale concedente. L’assunto mirava a ricondurre l’intesa allo schema degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento ex art. 11 L. 241/1990, attraendo la lite nella giurisdizione del TAR.

2.2 — La pronuncia di primo grado e i motivi di appello

Il Tribunale Amministrativo Regionale adito ha declinato la propria giurisdizione, dichiarando il ricorso inammissibile. I giudici di prime cure hanno evidenziato come l’accordo per la costituzione del CCT fosse stato stipulato in un momento in cui l’opera era interamente realizzata ed in esercizio, collocandosi al di fuori della fase pubblicistica d’affidamento. Di conseguenza, l’iniziativa per la composizione della disputa sul canone andava qualificata quale esercizio di autonomia contrattuale paritetica. Tale statuizione è stata impugnata dalla società concessionaria dinanzi al Consiglio di Stato, lamentando un presunto travisamento della natura dell’atto e la mancata rilevazione della posizione di supremazia speciale della P.A.

Nell’atto di gravame, l’appellante ha ribadito che la presenza di disposizioni normative che attribuiscono al Responsabile Unico del Procedimento la facoltà di promuovere il CCT conferirebbe all’atto di costituzione una valenza pubblicistica ed autoritativa. La tesi non persuade. Nel resistere all’impugnazione, la regione ha eccepito la piena legittimità della sentenza di primo grado, sottolineando che l’accordo di costituzione non ha intaccato l’esercizio di potestà amministrative, limitandosi a disciplinare le modalità di un arbitrato irrituale ex art. 808-ter c.p.c.. La controversia è giunta così all’esame della Quinta Sezione per la definitiva perimetrazione dei confini di rito.

03. Il quadro normativo: dall’origine al Correttivo 2024

3.1 — Genesi e ratio dell’istituto nell’emergenza

Per comprendere l’esatta collocazione sistematica del Collegio Consultivo Tecnico occorre ricostruirne la complessa evoluzione legislativa. Modellato sull’esperienza internazionale dei Dispute Boards, l’istituto ha fatto la sua prima comparsa nel Codice dei contratti del 2016 (D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50), subendo tuttavia una rapida abrogazione ad opera del primo decreto correttivo del 2017. È stato soltanto con l’esplodere della fase emergenziale che il legislatore, con gli artt. 5 e 6 del D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (convertito con L. 120/2020), ha reintrodotto il CCT con carattere di obbligatorietà per i cantieri sopra soglia comunitaria, ponendo al centro la continuità dell’esecuzione delle opere pubbliche.

La ratio originaria rispondeva a una spinta spiccatamente deflattiva: prevenire le sospensioni dei lavori e risolvere in tempo reale le riserve contabili e le controversie tecniche. Gli artt. 5 e 6 del D.L. 76/2020 distinguevano nettamente le funzioni consultive obbligatorie (volte a sbloccare l’avanzamento dei lavori) dall’adozione di determinazioni con valore di lodo contrattuale ex art. 808-ter c.p.c.. Questa struttura binaria anticipava già la duplice anima dell’istituto, ponendo le basi per il dibattito sulla natura pubblicistica o privatistica degli atti resi dall’organo durante la gestione del rapporto negoziale.

3.2 — Le conferme del D.Lgs. 36/2023 e del D.Lgs. 209/2024

La stabilizzazione definitiva del CCT è avvenuta ad opera dell’art. 215 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Il nuovo Codice dei contratti pubblici ha elevato il CCT a rimedio stragiudiziale generale, estendendone la disciplina all’Allegato V.2 e riaffermando che ciascuna parte può chiederne la costituzione per prevenire o risolvere liti relative all’esecuzione negoziale. Particolarmente significativa si rivela la previsione dell’art. 218 D.Lgs. 36/2023, che consente la costituzione facoltativa del Collegio anche nella fase antecedente all’aggiudicazione per la risoluzione di dispute tecniche di gara. È proprio questo doppio binario che traccia la linea di demarcazione della giurisdizione.

L’impianto è stato ulteriormente affinato dal Decreto Correttivo D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209. Il Correttivo ha chiarito che le determinazioni del CCT assumono efficacia di lodo contrattuale ex art. 808-ter c.p.c. qualora vi sia una congiunta e motivata richiesta delle parti resa in forma scritta. Negli altri casi, l’organo rende un parere avente valore di raccomandazione o proposta conciliativa. Sul piano del regime procedimentale e dell’accesso agli atti, si rimanda all’approfondimento in tema di ostensibilità degli atti del collegio consultivo tecnico, che ha ricostruito la natura della documentazione formata dall’organo.

Il quadro normativo così delineato conferma come il legislatore abbia inteso strutturare il CCT in fase esecutiva come uno strumento di gestione contrattuale paritetica. La scelta di ancorare le determinazioni vincolanti alla disciplina dell’arbitrato irrituale presuppone l’esercizio di un potere d’autonomia negoziale delle parti. Ne discende che la stazione appaltante, partecipando alla costituzione dell’organo o formulando quesiti congiunti, opera in veste negoziale, privando di fondamento la pretesa di configurare l’atto come esercizio di poteri pubblicistici autoritativi.

04. La ratio decidendi: giurisdizione sul collegio consultivo tecnico e lodo contrattuale

4.1 — La natura di lodo contrattuale ed espletamento del mandato

Il passaggio cardine della motivazione con cui il Consiglio di Stato n. 4595/2026¹ rigetta il gravame risiede nella rigorosa qualificazione del negozio di costituzione del Collegio Consultivo Tecnico. I giudici di Palazzo Spada chiariscono che l’accordo sottoscritto in fase di esecuzione negoziale costituisce manifestazione di una libera ed esplicita autonomia privata. Attraverso la sottoscrizione del verbale di insediamento, le parti conferiscono ai componenti del CCT il compito di dirimere controversie insorte sulla gestione del rapporto, configurando un’attività negoziale equiparabile al lodo contrattuale ex art. 808-ter c.p.c.. Tale determinazione esplica gli effetti vincolanti tipici del contratto a norma dell’art. 1372 c.c..

Sotto il profilo strutturale, la sentenza riconduce il rapporto tra le parti e l’organo alla figura del mandato collettivo ex art. 1726 c.c.. I membri agiscono quali mandatari di entrambe le parti per la cura dell’interesse comune alla regolare prosecuzione dell’opera. Ne discende che la risoluzione delle questioni economiche e tecniche affidata al CCT non sorge da una potestà pubblicistica di autotutela, bensì dal conferimento di un incarico privatistico. L’assenza di imperium radica la cognizione delle relative impugnative dinanzi al Giudice Ordinario.

La costituzione del CCT in fase esecutiva non costituisce esercizio di potere autoritativo ma espressione di autonomia negoziale paritetica tra le parti del rapporto concessorio.

4.2 — Il superamento del nesso con il potere autoritativo

Le doglianze di parte appellante vengono superate dal rilievo per cui la facoltà di impulso in capo al RUP non altera la sostanza paritetica dell’atto. In continuità con gli approdi in materia di recesso ed estinzione del rapporto esecutivo (Cons. Stato n. 3909/2017² e Cons. Stato n. 2145/2004³), la sollecitazione formale proveniente dalla Pubblica Amministrazione non muta in provvedimento autoritativo quello che costituisce esercizio di facoltà contrattuali.

I principi sul riparto della giurisdizione negli appalti, enunciati a partire da Cons. Stato n. 591/2011⁴, riservano alla cognizione del Giudice Amministrativo la scelta del contraente e aggiudicazione. Perfezionato il contratto, la P.A. opera nell’esercizio della capacità di diritto privato. Diverso appare l’inquadramento del CCT istituito ex art. 218 D.Lgs. 36/2023 nella fase pubblicistica anteriore all’aggiudicazione, operante a tutela di interesse legittimo; per contro, nella vicenda di gestione del rapporto la giurisdizione ordinaria si radica in via esclusiva.

4.3 — Il consolidamento degli orientamenti pretori

L’orientamento espresso in tema di giurisdizione sul collegio consultivo tecnico trova coerente riscontro nella giurisprudenza di merito ed al vaglio dei precedenti di legittimità. Con Cons. Stato n. 4650/2022⁵ si è affermato che la mancata costituzione o consultazione dell’organo non priva di natura contrattuale la risoluzione per grave inadempimento, ferma la competenza del Giudice Ordinario; all’opposto, ove l’amministrazione azioni poteri di annullamento o di verifica dei requisiti di ordine pubblico, come nell’ipotesi della revoca del gradimento ex protocollo di legalità (Cons. Stato n. 7954/2025⁶), si riespande la giurisdizione amministrativa di legittimità.

Sul versante della giurisdizione civile, la praxis applicativa ha ribadito l’intangibilità del lodo contrattuale reso dal CCT. Il Trib. Civ. Roma n. 1747/2026⁷ ha chiarito che le determinazioni del CCT con valore di lodo contrattuale ex art. 808-ter c.p.c. non possono essere disattese dall’amministrazione tramite prospetti contabili successivi. Analogamente, il Trib. Civ. Brescia n. 2157/2025⁸, il Trib. Civ. Catanzaro n. 648/2026⁹, il Trib. Civ. Bologna n. 1310/2025¹⁰, il Trib. Civ. Cosenza n. 203/2026¹¹ ed il Trib. Civ. Napoli n. 4293/2026¹² hanno confermato la natura negoziale del rapporto tra le parti ed i componenti del CCT. Per offrire un quadro immediato della convergenza giurisprudenziale, si riporta il seguente prospetto riassuntivo.

05. Conclusioni e prospettive sistematiche

L’approdo nomofilattico raggiunto dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato esalta la funzione del Collegio Consultivo Tecnico quale strumento agile e deflattivo di composizione dei dissidi in corso d’opera. Radicare la giurisdizione sul collegio consultivo tecnico in fase esecutiva dinanzi al Giudice Ordinario equivale a confermare che, perfezionata la stipula, la stazione appaltante s’assoggetta alle regole del diritto comune, non potendo fare ricorso a posizioni di supremazia pubblicistica per sottrarsi agli obblighi assunti o disattendere le determinazioni vincolanti concordate con l’operatore economico.

L’inquadramento della pronuncia negoziale nello schema del lodo contrattuale ex art. 808-ter c.p.c. e dell’incarico nella figura del mandato collettivo ex art. 1726 c.c. assicura la stabilità dei rapporti nella contrattualistica pubblica. La pariteticità delle posizioni negoziali rappresenta il presupposto indefettibile dei rimedi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR), ponendo al riparo il legittimo affidamento dell’impresa nell’esecuzione dell’appalto; l’eventuale contestazione sulla validità del lodo da parte dell’amministrazione dovrà pertanto seguire la via dell’impugnativa negoziale di diritto comune.

La sistemazione offerta dai giudici di Palazzo Spada si pone in piena armonia con il quadro normativo tracciato dal D.Lgs. 36/2023 e integrato dal Decreto Correttivo n. 209/2024, definendo con nettezza lo spartiacque tra la fase pubblicistica dell’evidenza pubblica e la fase privatistica dell’esecuzione negoziale. Ne discende il consolidamento dell’indirizzo secondo cui il contenzioso sulle determinazioni del CCT rese in corso d’opera appartiene alla giurisdizione ordinaria, a presidio della certezza dei contratti e dell’efficienza delle opere pubbliche.