La neutralità climatica nel diritto dell’Unione europea

01. Introduzione

La neutralità climatica nel diritto dell’Unione europea ha compiuto una transizione decisiva. L’originaria valenza politico-programmatica si è trasformata in un vincolo precettivo multilivello. Tale evoluzione incide direttamente sulla governance europea e sui rapporti amministrativi interni. I recenti interventi normativi consolidano questa traiettoria di precettività.

La natura giuridica del target climatico non è più assimilabile a una mera dichiarazione d’intenti. Essa costituisce un parametro interpretativo per le amministrazioni e per i giudici nazionali. La ridefinizione del quadro post-2030 impone un coordinamento stringente tra le fonti dell’Unione e gli ordinamenti statali.

Sotto questo profilo, l’obiettivo intermedio si colloca al centro del sistema delle competenze ambientali. Esso definisce i confini entro cui deve svilupparsi la discrezionalità dei singoli legislatori nazionali. L’esame delle fonti e dei procedimenti interni evidenzia la portata di questo vincolo di risultato.

02. La neutralità climatica nel diritto dell’Unione europea e il target 2040

2.1 — L’evoluzione del Regolamento (UE) 2021/1119 e la modifica del 2026

Il consolidamento di questo vincolo di risultato emerge dall’analisi dell’evoluzione della Legge europea sul clima. Il Regolamento (UE) 2021/1119 ha codificato l’impegno dell’Unione a conseguire la neutralità climatica entro il 2050. Questo testo originario stabiliva altresì un traguardo intermedio per il 2030, consistente nella riduzione netta delle emissioni di gas serra di almeno il 55% rispetto ai livelli del 1990. L’architettura regolamentare iniziale, tuttavia, presentava una lacuna temporale per il periodo successivo al 2030, priva di target precettivi intermedi.

Per colmare questa lacuna, il legislatore europeo ha adottato il Regolamento (UE) 2026/667 dell’11 marzo 2026. Questo provvedimento, entrato in vigore il 7 aprile 2026, modifica il Regolamento (UE) 2021/1119 introducendo all’articolo 4, paragrafo 3, un nuovo traguardo vincolante al 2040. La norma fissa l’obiettivo di una riduzione netta delle emissioni di gas serra del 90% rispetto al 1990. L’inserimento di questo target risponde al mandato espresso della Legge sul clima, che imponeva alla Commissione di presentare una proposta legislativa entro sei mesi dal primo bilancio globale (global stocktake) dell’Accordo di Parigi.

La Commissione ha adempiuto a tale obbligo formulando la proposta COM(2024) 748 final nel luglio 2025, a seguito di una comunicazione strategica del febbraio 2024. Il testo ha seguito la procedura legislativa ordinaria, culminando nell’accordo politico tra Parlamento e Consiglio a fine 2025 e nel successivo voto parlamentare del febbraio 2026. Questa modifica non rappresenta una semplice indicazione programmatica, ma integra a tutti gli effetti il tessuto precettivo della Legge sul clima. Essa vincola l’azione delle istituzioni dell’Unione e degli Stati membri, che sono tenuti ad allineare le proprie politiche settoriali alla traiettoria decennale tracciata per il periodo post-2030.

Sotto il profilo dogmatico, la codificazione del target 2040 risponde all’esigenza di assicurare stabilità e prevedibilità agli operatori economici. Come evidenziato in dottrina, la fissazione di tappe decennali vincolanti mira a impedire inversioni di rotta nelle politiche energetiche nazionali, blindando il percorso verso l’azzeramento emissivo del 2050¹. L’obbligatorietà giuridica del target al 2040 incide così sulla ripartizione delle competenze e sulle modalità di attuazione delle politiche ambientali.

2.2 — La base giuridica dell’articolo 192 TFUE e le procedure decisionali

L’individuazione delle competenze in materia di ambiente richiama direttamente la disciplina dell’articolo 192 TFUE. Questa disposizione costituisce la base giuridica fondamentale per l’adozione delle misure volte a realizzare gli obiettivi di tutela climatica dell’Unione. Il primo paragrafo dell’articolo stabilisce che il Parlamento europeo e il Consiglio decidono secondo la procedura legislativa ordinaria. Questa procedura, che prevede la co-decisione paritaria tra le istituzioni, rappresenta la regola generale per l’approvazione delle direttive e dei regolamenti in campo ambientale.

Tuttavia, il quadro delle competenze concorrenti presenta elementi di complessità legati alle prerogative sovranazionali e nazionali. L’articolo 192, paragrafo 2, TFUE introduce una deroga esplicita alla procedura ordinaria, prescrivendo la procedura legislativa speciale con voto all’unanimità del Consiglio. Questa eccezione si applica a materie particolarmente sensibili per la sovranità economica e territoriale degli Stati membri. Tra queste figurano le disposizioni di natura fiscale, le misure sull’assetto del territorio, la gestione quantitativa delle risorse idriche e le scelte relative al mix energetico.

In particolare, la lettera c) del paragrafo 2 assoggetta all’unanimità le misure che incidono sensibilmente sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale del suo approvvigionamento. Questa delimitazione risponde all’esigenza di salvaguardare l’autonomia nazionale nelle scelte strategiche industriali. L’adozione del target al 2040, pur incidendo di fatto sulle traiettorie energetiche, si fonda sulla procedura ordinaria in quanto mira alla riduzione complessiva dei gas serra, senza imporre vincoli tecnologici specifici su singole fonti.

Infine, il paragrafo 5 dell’articolo 192 TFUE introduce una clausola di salvaguardia per le ipotesi in cui una misura ambientale determini costi ritenuti sproporzionati per le pubbliche autorità di uno Stato. In tali circostanze, l’atto deve prevedere disposizioni appropriate sotto forma di deroghe temporanee o sostegni finanziari erogati dal Fondo di coesione. Questa clausola riflette il principio di solidarietà e di transizione equa, contemperando il rigore del target con le differenze economiche ed infrastrutturali degli Stati membri.

03. Discrezionalità statale, flessibilità e strumenti di mercato

3.1 — L’autonomia degli Stati membri nel target aggregato

Il contemperamento tra gli obiettivi sovranazionali e le specificità dei singoli Stati si riflette nella definizione dell’autonomia nazionale. La normativa europea adotta un approccio basato su un target aggregato a livello dell’Unione. Il Regolamento (UE) 2026/667 non ripartisce formalmente l’onere di riduzione del 90% tra i singoli ordinamenti. Questa scelta legislativa preserva una significativa discrezionalità in capo agli Stati membri. Ciascuno Stato è tenuto a contribuire secondo le proprie capacità, nel rispetto dei principi di solidarietà e di differenziazione equa¹.

La cornice europea fissa il risultato complessivo da raggiungere, lasciando libertà quanto agli strumenti di intervento. Gli Stati membri possono quindi calibrare le politiche nazionali in base alle peculiarità dei propri sistemi industriali. La scelta dei settori su cui intervenire con maggiore intensità rientra nella sfera di autonomia statale. Questa impostazione valorizza il principio della neutralità tecnologica, evitando di imporre un’unica traiettoria di transizione energetica per tutti i territori.

Tuttavia, l’assenza di quote nazionali vincolanti non mitiga l’efficacia del vincolo eurounitario. Gli Stati membri devono integrare il nuovo traguardo nelle proprie strategie energetiche di medio e lungo termine. In particolare, è obbligatorio l’aggiornamento dei piani nazionali integrati per l’energia e il clima (NECP). I governi sono tenuti a presentare programmi coerenti con la traiettoria al 2040, subendo il controllo periodico della Commissione sulla congruità delle misure proposte.

3.2 — Meccanismi di flessibilità e compensazioni internazionali

La valutazione sulla congruità delle misure si intreccia con i meccanismi di flessibilità disciplinati dal legislatore europeo. Per facilitare il conseguimento degli obiettivi e ottimizzare i costi complessivi di abbattimento, l’accordo sul target 2040 introduce apposite deroghe. A partire dal 2036, l’Unione consente un contributo di crediti di carbonio internazionali di alta qualità pari al massimo al 5% delle emissioni nette del 1990, riducendo l’obbligo di abbattimento interno netto all’85% rispetto al 1990. Questa percentuale rappresenta un ampliamento rispetto alla proposta originaria della Commissione, che limitava l’uso di tali crediti al 3% delle emissioni del 1990.

Questo incremento della quota flessibile riflette le istanze di cooperazione internazionale avanzate da diversi governi. Esso mira ad attenuare l’onere interno immediato, garantendo una transizione ecologica ed energetica economicamente sostenibile. Lo strumento dei crediti internazionali è regolato da severi criteri qualitativi volti ad assicurare l’integrità ambientale. In particolare, è prevista una fase pilota tra il 2031 e il 2035 per testare l’affidabilità di questo mercato transfrontaliero prima della sua piena operatività.

Accanto ai crediti esterni, il regolamento valorizza i sistemi di assorbimento interno delle emissioni di anidride carbonica. È consentito compensare le emissioni residue di più difficile abbattimento attraverso rimozioni permanenti di CO2. Tra queste figurano sia gli assorbimenti biologici naturali legati all’uso del suolo e alla silvicoltura, sia le soluzioni tecnologiche di cattura e stoccaggio del carbonio (CCS) o di cattura e utilizzo (CCU). Il ricorso a tali tecnologie, tuttavia, deve essere bilanciato per evitare che la compensazione rallenti lo sforzo primario di abbattimento diretto delle fonti inquinanti.

3.3 — Il ruolo del sistema EU ETS e i riflessi sui settori chiave

L’abbattimento diretto delle fonti inquinanti richiede l’operatività sinergica degli strumenti di mercato. Tra questi, il Sistema per lo Scambio delle Quote di Emissione (EU ETS) svolge un ruolo cardine. Tale meccanismo, che impone un tetto massimo alle emissioni e consente la compravendita delle quote, copre i comparti industriali a maggior intensità energetica. In linea con il target 2040, il sistema ETS è destinato a subire un progressivo rafforzamento regolatorio, estendendosi a nuovi settori produttivi.

Tuttavia, l’estensione del mercato del carbonio a settori socialmente sensibili ha imposto correttivi di ordine temporale. La disciplina settoriale del sistema di scambio delle quote (Direttiva 2003/87/CE) posticipa di un anno, dal 2027 al 2028, l’entrata in vigore del secondo schema ETS (ETS II). Questo mercato parallelo riguarderà le emissioni prodotte dai trasporti stradali e dal riscaldamento degli edifici civili. Il rinvio riflette la volontà delle istituzioni europee di mitigare l’impatto economico immediato sui consumatori finali e sulle famiglie vulnerabili, garantendo la sostenibilità sociale della transizione.

Per preservare la competitività del sistema industriale europeo a fronte di tali vincoli, opera il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM). Lo strumento mira a prevenire il rischio di delocalizzazione delle emissioni (carbon leakage). Esso impone un prezzo sulle emissioni incorporate nelle merci importate nell’Unione da Paesi terzi privi di standard climatici equivalenti. Il CBAM opera così in sinergia con l’ETS, pareggiando le condizioni di concorrenza sui mercati internazionali.

Infine, la transizione ecologica si avvale di appositi strumenti finanziari redistributivi. Il Fondo sociale per il clima e il Fondo per una transizione giusta sono destinati a supportare le regioni e i settori più esposti ai costi di abbattimento. L’obiettivo è finanziare investimenti strutturali nell’efficienza energetica, nella mobilità sostenibile e nella riqualificazione professionale. In questo modo si realizza il principio di solidarietà, coniugando la sostenibilità ecologica con la tutela della coesione sociale dell’Unione.

04. L’integrazione del vincolo climatico nei procedimenti nazionali

4.1 — L’efficacia precettiva delle valutazioni ambientali e il ruolo della VIA

Il principio di solidarietà e coesione dell’Unione europea non esaurisce la sua portata sul piano macroeconomico. L’innalzamento dell’ambizione climatica al 2040 determina un impatto diretto sull’attività amministrativa interna degli Stati membri. I vincoli di riduzione netta impongono un progressivo adeguamento dei procedimenti autorizzatori in materia ambientale. Le amministrazioni nazionali, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, sono tenute a conformare i propri atti programmatori e regolamentari alle traiettorie europee.

Questo adeguamento procedimentale trova il suo fulcro nella Valutazione di Impatto Ambientale (VIA). Lo strumento, finalizzato a accertare la compatibilità ambientale delle opere pubbliche e private, deve integrare i target climatici di lungo termine. Le autorità competenti non possono limitarsi a valutare gli impatti localizzati e immediati sull’ecosistema circostante. Esse devono verificare la coerenza dei progetti con il percorso di decarbonizzazione al 2040 e al 2050 stabilito a livello europeo¹.

Di conseguenza, i progetti ad alto impatto emissivo, come gli impianti di produzione energetica da fonti fossili o le grandi infrastrutture di trasporto, si prospettano soggetti a uno scrutinio più rigoroso. La dottrina evidenzia come l’istruttoria procedimentale debba integrare valutazioni sulla compatibilità del progetto rispetto al target del 90%. Il rilascio del provvedimento favorevole di compatibilità ambientale tende a conformarsi a questa traiettoria di decarbonizzazione.

Sotto questo profilo, si delinea una parziale limitazione della discrezionalità amministrativa. Le amministrazioni non possono autorizzare interventi che contrastino palesemente con i piani nazionali di riduzione (NECP). La pianificazione settoriale interna deve essere costantemente aggiornata per garantire che ogni comparto produttivo contribuisca proporzionalmente all’obiettivo comune. L’eventuale incoerenza tra il provvedimento autorizzatorio e gli obiettivi climatici europei è ritenuta da parte della dottrina idonea a viziare il bilanciamento degli interessi, rilevando sotto il profilo dell’eccesso di potere per violazione dell’interesse pubblico primario di tutela del clima.

Infine, la precettività del target climatico modifica l’equilibrio tra la tutela dell’ambiente e gli altri interessi pubblici concorrenti. Nel bilanciamento procedimentale, la decarbonizzazione assume un ruolo preminente, condizionando le valutazioni di utilità sociale ed economica delle opere. L’interesse alla neutralità climatica diviene così un criterio direttivo vincolante per l’azione della pubblica amministrazione, ridisegnando i confini del diritto amministrativo dell’ambiente.

4.2 — Il sindacato dei giudici interni e l’interpretazione conforme

La ridefinizione dei confini del diritto amministrativo si manifesta in modo particolare dinanzi agli organi di giustizia. I giudici nazionali, sia amministrativi sia ordinari, sono chiamati a svolgere un ruolo attivo nell’attuazione della governance climatica. Nel sindacare la legittimità dei provvedimenti amministrativi e dei piani programmatori, la giurisprudenza interna tende a considerare gli obiettivi europei come parametri ermeneutici diretti. Questo orientamento amplifica l’integrazione del diritto climatico eurounitario nel sistema interno delle fonti.

Attraverso lo strumento dell’interpretazione conforme, i giudici nazionali attribuiscono alle disposizioni interne un significato idoneo a garantire l’effetto utile delle norme europee. Gli obiettivi temporali della Legge sul clima al 2030 e al 2040 non sono più considerati meri traguardi futuri privi di rilevanza immediata. Al contrario, essi operano come criteri di validità del bilanciamento degli interessi effettuato dalla pubblica amministrazione. I provvedimenti che contrastano con tali parametri si espongono a censure di illegittimità per violazione dei vincoli europei.

Inoltre, si delinea una crescente tendenza al controllo di coerenza intrinseca della pianificazione energetica ed edilizia statale. I giudici interni sono sollecitati a verificare se i ritardi statali o le deroghe normative nazionali non compromettano l’obbligo aggregato del 90% di riduzione netta. Questo tipo di sindacato, pur rispettando la discrezionalità del legislatore, impone una verifica rigorosa sulla congruità causale delle misure adottate rispetto ai traguardi temporali.

Sotto un profilo analogo, richiamando quanto già analizzato su questa rivista in tema di riparto di giurisdizione sul recupero degli incentivi energetici, la definizione dei poteri pubblici deve coordinarsi con i vincoli di derivazione europea. La giurisprudenza amministrativa e ordinaria si trova a ripartire e definire le sfere di giurisdizione e di controllo sull’accesso alle misure di sostegno per la transizione. In questo contesto, l’interpretazione dei poteri di autotutela della pubblica amministrazione risente inevitabilmente della necessità di salvaguardare il conseguimento degli obiettivi europei di decarbonizzazione.

In conclusione, l’integrazione dei target di neutralità nel giudizio di legittimità costituisce un fattore di evoluzione per la giustizia amministrativa. I giudici nazionali divengono i garanti dell’attuazione del percorso di decarbonizzazione multilivello. L’obbligo del target al 2040 cessa così di essere un vincolo meramente sovranazionale per assumere la veste di canone precettivo di legalità interna.

05. Conclusioni

La definizione del target al 2040 delinea una nuova fase per la neutralità climatica nel diritto dell’Unione europea. Il superamento della mera dimensione programmatoria consolida un sistema di vincoli precettivi multilivello. L’assenza di una ripartizione formale in quote nazionali non esclude la cogenza del risultato complessivo. Gli Stati membri sono soggetti a obblighi di coerenza e a controlli periodici stringenti sui piani nazionali.

Sul piano interno, il vincolo europeo penetra capillarmente nei procedimenti amministrativi di compatibilità. Le valutazioni ambientali e il sindacato giurisprudenziale divengono i canali principali di ricezione del parametro climatico. La discrezionalità delle pubbliche amministrazioni subisce una contrazione, dovendo cedere il passo all’interesse preminente alla decarbonizzazione. I giudici nazionali si configurano come i garanti di questa coerenza ordinamentale.

In definitiva, la governance climatica dell’Unione europea delinea un modello di precettività integrata. La flessibilità concessa sui crediti internazionali e sulle tecnologie di rimozione attenua l’impatto economico, senza intaccare l’obbligatorietà del target. Il percorso verso l’azzeramento emissivo cessa di essere un traguardo lontano, condizionando l’attuale legalità dell’azione pubblica statale.