Fotovoltaico nel centro storico e diniego paesaggistico: i limiti

01. Il bilanciamento tra fotovoltaico nel centro storico e diniego paesaggistico

La complessa relazione tra fotovoltaico nel centro storico e diniego paesaggistico rappresenta uno dei nodi più sensibili per l’amministrazione e i professionisti impegnati nella riqualificazione edilizia. Nel disegno costituzionale delineato dal rinnovato articolo 9 della Costituzione, la tutela dell’ambiente, degli ecosistemi e la transizione verso modelli di approvvigionamento sostenibile hanno assunto una dignità primaria pari alla salvaguardia del patrimonio storico e artistico della Nazione. Di conseguenza, l’autorità di tutela non può più trincerarsi dietro valutazioni meramente estetiche o preclusioni aprioristiche, considerando qualsiasi modulo tecnologico alla stregua di una stonatura rispetto al contesto urbano preesistente. La decisione del Consiglio di Stato segna un deciso cambio di passo, riaffermando che l’azione amministrativa deve compiere una reale ponderazione comparativa degli interessi contrapposti.

La vicenda sottoposta al vaglio dei giudici di Palazzo Spada nasce dal parere negativo formulato dalla Soprintendenza capitolina in relazione a un progetto di manutenzione della copertura di un immobile alberghiero situato in Via Gioberti, nel cuore del rione Esquilino a Roma. Il fabbricato, inserito nella Città Storica e classificato nel tessuto di espansione otto-novecentesca ad isolato dal Piano Regolatore Generale, risultava privo di vincolo monumentale diretto ai sensi della Parte Seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Ciononostante, l’amministrazione periferica del Ministero aveva negato l’assenso, assumendo che l’introduzione di pannelli solari sulla copertura avrebbe comportato una grave alterazione dei caratteri tipologici e una percepibilità negativa tanto dal piano stradale quanto da punti di osservazione panoramici ed edifici elevati limitrofi.

1.1 — L’evoluzione dei valori costituzionali e la fine della logica dell’intrusione visiva

Il supremo consesso della giustizia amministrativa, ribaltando l’impostazione conservativa del primo giudice, ha chiarito come non sia più giuridicamente sostenibile trattare i moduli solari quali corpi estranei o elementi di disturbo ^[1]. La sentenza evidenzia che la produzione energetica da fonti rinnovabili costituisce un obiettivo di preminente interesse nazionale e sovranazionale, perseguito dal legislatore europeo e interno attraverso una disciplina volta a incentivare l’efficientamento del patrimonio immobiliare. In tale prospettiva ermeneutica, l’installazione di sistemi solari fotovoltaici deve essere qualificata come una naturale evoluzione dello stile costruttivo contemporaneo, pienamente accolta dall’ordinamento e dalla sensibilità della comunità civile.

Ne deriva un corollario fondamentale sul piano dell’istruttoria paesaggistica: la mera visibilità dei manufatti da visuali pubbliche o dall’alto non è idonea a giustificare un giudizio di incompatibilità. Come già evidenziato dalla giurisprudenza di settore ^[2], la presenza visibile dell’impianto costituisce il presupposto stesso che rende necessaria la valutazione paesaggistica in contesti tutelati, ma non può trasformarsi automaticamente nella ragione del diniego. Il controllo dell’amministrazione deve invece orientarsi alla verifica delle scelte progettuali concrete, esaminando la tipologia di alloggiamento, la complanarità con la falda, la finitura antiriflesso e l’armonizzazione cromatica con i materiali della copertura.

L’arresto giurisprudenziale trova conferma nella tendenza evolutiva della disciplina di settore, culminata nelle disposizioni recate dal decreto-legge 29 novembre 2025, n. 175, convertito con modificazioni nella legge 23 gennaio 2026, n. 4. Benché non applicabile per ragioni temporali alla fattispecie originata nel 2022, tale quadro normativo ha qualificato le superfici edificate quali aree idonee all’installazione, degradando l’intervento della Soprintendenza a parere obbligatorio non vincolante in determinate tipologie di installazione. Questo percorso legislativo dimostra in modo inequivoco che la tutela del paesaggio non può tradursi in una stasi immobilistica volta a perpetuare assetti tecnologici superati, ma deve integrarsi dinamicamente con le esigenze di sostenibilità e tutela climatica.

1.2 — Quando il giudizio della Soprintendenza eccede i confini della discrezionalità tecnica

L’esercizio della discrezionalità tecnica, pur sottratto a una sostituzione di merito da parte del giudice amministrativo, resta pienamente censurabile in sede di legittimità qualora emergano profili di manifesta illogicità, travisamento dei fatti o difetto di istruttoria. Nel caso esaminato, il parere sfavorevole si limitava ad asserire che i pannelli fotovoltaici sulla copertura non risultavano compatibili con il contesto della Città Storica e con i caratteri tipologici del fabbricato. Tale argomentazione si attestava su un piano meramente assertivo, omettendo qualsiasi analisi puntuale delle specifiche modalità costruttive prospettate dalla società istante, la quale aveva previsto l’inserimento complanare dei moduli su una porzione di tetto piano prefabbricato preesistente, senza alcuna sopraelevazione rispetto al profilo di gronda né invasione delle zone coperte da tegole storiche.

I giudici d’appello hanno evidenziato la fallacia delle motivazioni spese dall’amministrazione nella memoria di riscontro procedimentale, ove si evocavano genericamente i rischi connessi alla pressione del turismo e all’alterazione delle visuali percepibili da belvedere o edifici più elevati. Gli atti di causa hanno dimostrato l’assenza, nell’area circostante via Gioberti, di punti panoramici pubblici o fabbricati di altezza tale da consentire una visione dominante sulla copertura dell’albergo. L’amministrazione ha dunque costruito un pericolo di compromissione visuale privo di riscontro istruttorio effettivo, incorrendo in un evidente vizio di sviamento logico e carenza di motivazione che inficia la determinazione autoritativa.

Inoltre, la presenza comprovata nel medesimo contesto territoriale di plurimi impianti fotovoltaici su edifici limitrofi, talvolta collocati su strutture rialzate rispetto al lastrico solare, avrebbe imposto alla Soprintendenza un onere motivazionale particolarmente rigoroso. Senza indulgere in censure di disparità di trattamento, che in materia paesaggistica incontrano limiti stringenti per la diversità delle situazioni di fatto, il collegio ha rimarcato come l’esistenza di impianti similari dimostri che la presenza del fotovoltaico nel centro storico e diniego paesaggistico immotivato non possono coesistere con una corretta gestione del tessuto urbano, laddove la tecnica offra soluzioni di integrazione armoniosa e a ridotta incidenza visiva.

02. La motivazione del provvedimento e i presupposti dell’istruttoria tecnica

L’adozione di un parere paesaggistico sfavorevole presuppone una complessa attività ricognitiva e valutativa, volta a verificare se le caratteristiche costruttive dell’intervento arrechino una concreta lesione ai valori specificamente protetti dal vincolo. La decisione in rassegna consolida un indirizzo rigoroso in materia di motivazione del provvedimento amministrativo, escludendo che il diniego possa fondarsi su formule stereotipate o rilievi assertivi che non si confrontino con le tavole progettuali prodotte dal richiedente. L’onere motivazionale si atteggia con particolare severità quando l’opera persegue finalità di risparmio energetico e salvaguardia dell’ambiente.

2.1 — Istruttoria doverosa e sindacato sull’adeguatezza delle soluzioni tecniche alternative

Nel regime dell’autorizzazione paesaggistica, l’organo ministeriale non può limitarsi a una statuizione oppositiva priva di prospettive costruttive, ma deve esplorare la praticabilità di misure di mitigazione visiva prima di sancire l’impossibilità dell’intervento. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il divieto assoluto di installazione sulla copertura dell’edificio torna a essere ammissibile solo laddove sia materialmente possibile allocare l’impianto in altro sito pertinenziale, purché tale soluzione secondaria non comporti un sacrificio sproporzionato sul versante del fabbisogno energetico complessivo o sull’accesso alle tariffe incentivanti previste dalla disciplina statale ^[2].

Tale approccio richiede all’autorità una preventiva ricognizione dello stato dei luoghi e un esame comparativo tra la resa tecnica dei generatori solari e l’effettivo pregio della copertura interessata. Nel caso di coperture piane prive di elementi scultorei, comignoli monumentali o manti di coppi storici, l’apposizione di moduli fotovoltaici aderenti non altera la sagoma dell’edificio. In queste circostanze, pretendere la traslazione dei pannelli su porzioni ipogee, cortili interni scarsamente soleggiati o pergolati angusti equivale a vanificare la redditività dell’investimento e l’utilità del regime di autoproduzione energetica, determinando un diniego sostanziale mascherato da prescrizione alternativa impraticabile.

Ne discende che l’amministrazione, qualora intenda proporre modifiche esecutive o suggerire la ricollocazione dell’impianto, ha l’onere di dimostrare la concreta fattibilità ingegneristica dell’alternativa prospettata, verificando che la minore esposizione all’irraggiamento solare non renda l’opera inservibile rispetto ai parametri di consumo dell’edificio. La mancata conduzione di tale accertamento tecnico trasforma l’indicazione conformativa in una prescrizione arbitraria, esponendo il provvedimento finale a censure di eccesso di potere per difetto di istruttoria e irragionevolezza manifesta.

2.2 — Quali oneri gravano sull’amministrazione nella comparazione degli interessi

L’esercizio del potere conformativo impone alla Soprintendenza di assolvere a un duplice onere: da un lato, indicare le precise ragioni per cui il manufatto lede i valori del contesto circostante; dall’altro, illustrare perché il sacrificio imposto all’iniziativa privata e all’interesse pubblico ambientale risulti strettamente proporzionato e non altrimenti rimediabile. Quando si analizza il tema del fotovoltaico nel centro storico e diniego paesaggistico, emerge come l’amministrazione non possa opporre un veto indifferenziato alla transizione verde richiamando astrattamente la natura storica della zona.

Una fattispecie contigua ed emblematica ha riguardato la gestione del dissenso paesaggistico espresso dalla Soprintendenza in conferenza di servizi, ove il Consiglio di Stato ha parimenti ribadito l’illegittimità di opposizioni apodittiche che non esplicitino un’effettiva valutazione di congruenza tra vincolo e progetto esecutivo. In entrambi i contesti procedimentali emerge la necessità che l’autorità ministeriale non riduca la propria disamina a una clausola di stile, ma individui puntualmente quali angolazioni visive subiscano un’interferenza intollerabile e se tale pregiudizio possa essere mitigato mediante l’adozione di vetri opachi, cornici scure o pannelli a colorazione mimetica.

La trasparenza dell’azione amministrativa, declinata dall’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, opera quale presidio contro il rischio che l’apprezzamento tecnico trasmodi in arbitrio soggettivo. Le esigenze di preservazione del decoro urbano devono necessariamente armonizzarsi con l’evoluzione delle tecniche costruttive ecocompatibili. Di conseguenza, l’amministrazione è tenuta a motivare in modo stringente le ragioni per le quali l’intervento non sia suscettibile di autorizzazione nemmeno mediante prescrizioni conformativo-mitigative calibrate sul caso specifico.

2.3 — Il superamento del rigido formalismo conservativo e il distinguishing con gli orientamenti restrittivi

Il quadro interpretativo attuale consente di operare un puntuale distinguishing rispetto ad approcci giurisprudenziali più risalenti o rigidamente formalistici, che accordavano una prevalenza quasi assoluta all’integrità dei manti tradizionali di copertura. In tale diversa prospettiva, parte della giurisprudenza di merito aveva ritenuto insindacabile la valutazione negativa della Soprintendenza sul presupposto che l’organo statale non avesse l’onere né la competenza tecnica per valutare la proporzionalità economica e il rendimento energetico dell’impianto solare, dovendosi arrestare alla mera conservazione dei materiali locali tipici ^[3].

A differenza di tale tesi restrittiva, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che il bilanciamento tra paesaggio e fonti energetiche alternative non può essere rimesso unicamente a future scelte pianificatorie generali di livello statale o regionale, ma deve trovare attuazione concreta all’interno del singolo procedimento autorizzatorio. La presenza di normative regionali protettive delle coperture in laterizio o coppi chiari non trova applicazione quale preclusione automatica nei confronti di edifici privi di vincolo storico diretto, specialmente quando le opere insistono su coperture piane o manufatti prefabbricati di recente fattura privi di intrinseco pregio storico.

La configurazione del fotovoltaico quale normale estrinsecazione delle modalità abitative ed economiche contemporanee impedisce che l’amministrazione applichi ai manufatti tecnologici canoni estetici anacronistici. Laddove l’edificio non costituisca di per sé una testimonianza monumentale vincolata, l’inserimento di generatori solari fotovoltaici non integra una deturpazione della scena urbana, bensì un adeguamento tecnologico doveroso che le istituzioni devono favorire attraverso un’istruttoria attenta e leale, superando ogni aprioristica diffidenza verso le soluzioni energetiche avanzate.

03. Il divieto di motivazione postuma e le tutele nel processo amministrativo

Il secondo profilo di centrale rilievo affrontato dal Consiglio di Stato attiene ai confini processuali dell’azione difensiva della pubblica amministrazione. Quando un provvedimento di rigetto manifesta evidenti lacune istruttorie, la difesa erariale tenta sovente di colmare il vuoto argomentativo introducendo in corso di causa circostanze di fatto o valutazioni tecniche non recepite nell’atto impugnato. La pronuncia in commento ribadisce la radicale inammissibilità di tali operazioni, riaffermando l’inderogabilità del principio di trasparenza procedimentale e la centralità della motivazione quale elemento costitutivo insostituibile della decisione pubblica.

3.1 — I rimedi difensivi contro le integrazioni documentali negli atti di causa

Nel giudizio amministrativo di impugnazione vige il divieto perentorio di motivazione postuma veicolata attraverso memorie, perizie o relazioni depositate dall’amministrazione resistente ^[1]. Consentire alla Soprintendenza di sanare a posteriori le carenze dell’originario diniego frustrerebbe integralmente le garanzie partecipative assicurate al privato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Se all’autorità fosse consentito allegare nuove ragioni giustificatrici soltanto davanti al giudice, il richiedente sarebbe costretto ad adire la tutela giurisdizionale sostanzialmente all’oscuro delle reali ragioni ostative, subendo un’inaccettabile lesione del diritto costituzionale di difesa presidiato dall’articolo 24 della Costituzione.

Nel caso capitolino, le amministrazioni appellate avevano tentato di corroborare il diniego descrivendo per la prima volta negli scritti defensionali le specificità dell’area di Via Gioberti, richiamando la vicinanza monumentale alla Basilica di Santa Maria Maggiore, la contiguità al compendio storico della Stazione Termini, nonché l’inserimento dell’arteria nella Carta per la qualità del Piano Regolatore Generale e nella Lista del Patrimonio Mondiale dell’Umanità UNESCO. Il Consiglio di Stato ha dichiarato tali deduzioni integralmente inammissibili: non essendo state esplicitate nel corpo del parere negativo, esse non possono acquisire alcun rilievo sanante nel corso del giudizio, costituendo un’inammissibile integrazione postuma in sede contenziosa.

«L’integrazione giudiziale della motivazione di un provvedimento amministrativo è radicalmente preclusa: consentire all’amministrazione di esplicitare le ragioni del diniego solo negli atti di causa costringerebbe il privato ad attivare la tutela giurisdizionale al buio, vulnerando le regole del giusto procedimento e il diritto a una buona amministrazione.»

Tale approdo è conforme alle coordinate del diritto eurounitario, in particolare all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea relativo al diritto a una buona amministrazione e all’articolo 295 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, che elevano l’obbligo di motivazione a forma sostanziale e parametro di ordine pubblico processuale. La motivazione rappresenta la sintesi insostituibile dell’istruttoria condotta in contraddittorio e non può essere degradata a una clausola di stile suscettibile di essere riempita ad libitum dalla difesa erariale quando il contenzioso sia ormai instaurato.

3.2 — Regole operative per il difensore e onere della prova nel contenzioso paesaggistico

Sul piano della strategia giudiziale, la conduzione del contenzioso in tema di fotovoltaico nel centro storico e diniego paesaggistico impone al difensore del privato una precisa articolazione dell’onere probatorio. Poiché il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica presuppone la prova di un vizio logico manifesto o di un travisamento documentale, l’atto introduttivo deve essere corredato da una perizia tecnica asseverata, volta a dimostrare con rigore analitico tre elementi essenziali: la conformazione geometrica e l’integrazione della copertura rispetto al profilo di gronda, l’armonia cromatica dei materiali antiriflesso e l’invisibilità reale dai punti di vista pedonali.

Inoltre, qualora la controparte pubblica introduca memorie difensive corredate da nuove allegazioni storiche o urbanistiche, il patrono dell’istante deve formulare un’esplicita eccezione di inammissibilità per violazione degli articoli 3 e 21-octies della legge n. 241 del 1990. Sul versante dei termini decadenziali, l’impugnazione deve essere proposta entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza del parere negativo, evidenziando come la mancata comparazione tra salvaguardia del decoro e rendimento energetico integri un vizio di eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione.

La seguente matrice riassume le differenze sostanziali tra il modello valutativo tradizionale e i principi di rigore istruttorio fissati dalla giurisprudenza consolidata nel 2026:

04. Conclusioni: linee guida per enti locali, stazioni appaltanti e professionisti

La decisione del Consiglio di Stato segna il definitivo superamento di un approccio meramente oppositivo e formalistico nell’esame del fotovoltaico nel centro storico e diniego paesaggistico. Il bilanciamento tra la tutela statica del patrimonio costruito e l’interesse dinamico alla decarbonizzazione impone alle amministrazioni di abbandonare formule di diniego stereotipate, privilegiando un’istruttoria concreta fondata sulle effettive caratteristiche costruttive e sulle soluzioni di mimetizzazione tecnologica offerte dalla moderna ingegneria dei materiali.

In sede di riesercizio del potere conformativo a seguito dell’annullamento giurisdizionale, la Soprintendenza non potrà riproporre le medesime ragioni ostative né limitarsi a deduzioni postume, ma dovrà valutare specificamente se le misure progettuali garantiscano un’adeguata integrazione architettonica. Qualora l’autorità ritenga indispensabile prescrivere una diversa allocazione, graverà su di essa l’onere di dimostrare la sostenibilità tecnica ed energetica dell’alternativa, scongiurando il rischio che la prescrizione si traduca in una sostanziale vanificazione dell’investimento.

Per i tecnici e i difensori dei privati, la lezione ricavabile dalla sentenza impone un rigore metodologico sin dalla fase di predisposizione dell’istanza: corredare il progetto di dettagliate simulazioni ottiche dai coni visivi pedonali, documentare l’assenza di visibilità dominante da alture o belvedere pubblici ed evidenziare l’allineamento ai parametri di rendimento energetico prescritti dalla normativa statale. La rigorosa conformità del procedimento ai canoni del giusto contraddittorio e la tempestiva eccezione contro tentativi di motivazione postuma rappresentano i presidi cardine per la tutela delle posizioni giuridiche soggettive coinvolte.