Il silenzio nel procedimento di VIA per rinnovabili

01. Il fatto e la controversia sull’impianto agrivoltaico

Il testo dell’art. 27, comma 6, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nel perimetrare i tempi della conferenza di servizi per il Provvedimento Unico in materia Ambientale (PUA), assegna all’amministrazione un termine perentorio rigoroso, il cui superamento trasforma l’inerzia funzionale in un fatto antigiuridico. Quando matura il silenzio nel procedimento di via, l’ordinamento amministrativo si confronta con la paralisi dell’iniziativa imprenditoriale, specialmente nel settore delle energie rinnovabili dove la tempestività dell’istruttoria condiziona la fattibilità economica dei progetti. La vicenda sottoposta al vaglio del Consiglio di Stato trae origine dall’istanza presentata il 1° aprile 2022 da una società operante nel settore energetico, volta a ottenere il rilascio del PUA per la costruzione e l’esercizio di un impianto agrivoltaico della potenza nominale di 19,42 MW nel territorio del Comune di Santeramo in Colle, in provincia di Bari, unitamente alle relative opere di connessione alla rete elettrica.

L’intervento risultava funzionale all’attuazione del Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC) e assorbiva, accanto alla valutazione ambientale di livello statale, anche l’autorizzazione paesaggistica e l’autorizzazione culturale di cui agli articoli 21 e 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio. Nondimeno, a seguito della dichiarazione di procedibilità comunicata dalla Direzione Generale competente del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) nel marzo 2023, la conferenza di servizi decisoria — convocata formalmente nell’ottobre del medesimo anno — non giungeva alla conclusione dei propri lavori entro la scadenza inderogabile fissata al 16 maggio 2024, computata tenendo conto del termine speciale di 210 giorni.

A fronte del protrarsi dell’inadempimento e dopo ripetute diffide rimaste prive di riscontro, la proponente promuoveva il ricorso speciale previsto dall’art. 31 del codice del processo amministrativo dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia. Il giudice di primo grado accoglieva la domanda di declaratoria dell’illegittimità del silenzio, respingendo l’eccezione di improcedibilità sollevata dalla difesa erariale: la trasmissione della relazione tecnica favorevole al Ministero della Cultura ai fini del concerto costituiva mero atto endoprocedimentale, inidoneo a estinguere l’inerzia pubblica o a surrogare la decisione espressa. A differenza di quanto si registra in altri rami del diritto amministrativo, ove l’inerzia dell’ente conduce alla sanatoria o all’abilitazione tacita dell’attività privata — dinamica riscontrabile nell’evoluzione del permesso di costruire e formazione del silenzio-assenso —, nell’ordinamento ecologico l’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 preclude l’assenso implicito tra pubblica amministrazione e privato, rendendo doverosa la qualificazione dell’omissione come silenzio-inadempimento.

L’appello interposto congiuntamente dal MASE e dal Ministero della Cultura ha tuttavia riaperto il confronto sui limiti del sindacato giurisdizionale, sostenendo che le recenti riforme sulla priorità di trattazione delle istanze PNIEC avessero introdotto una sospensione implicita dei termini per gli impianti inferiori a 50 MW. Nel respingere l’impugnazione erariale, il Consiglio di Stato¹ ha ridefinito il sistema di garanzie procedimentali, confermando che il decorso infruttuoso del calendario procedimentale integra un inadempimento sanzionabile a prescindere dal valore di potenza dell’opera progettata.

02. La perentorietà dei termini e il silenzio nel procedimento di VIA

La formulazione testuale dell’art. 25, comma 7, del d.lgs. n. 152/2006, laddove statuisce che tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti degli articoli 2 e 2-bis della legge n. 241/1990, pone una precisa regola di qualificazione della tempestività dell’azione amministrativa. Tale enunciato non può essere inteso come una mera clausola di stile o un richiamo programmatico privo di cogenza, ma costituisce il presidio normativo indefettibile posto a garanzia della certezza temporale nell’istruttoria delle istanze di autorizzazione.

2.1 — Natura conformativa e divieto di abrogazione tacita

L’analisi sistematica della disciplina evidenzia una perentorietà funzionale che la giurisprudenza amministrativa qualifica come peculiare. Nelle valutazioni ambientali e di conformità ecologica non opera la decadenza del potere provvedimentale per decorso del termine, né si producono effetti di silenzio-assenso nei rapporti tra privati e amministrazione procedente, stante la deroga espressa di cui all’art. 20, comma 4, della legge generale sul procedimento. L’amministrazione inadempiente non perde la potestà decisoria, ma il decorso del termine perentorio consuma la legittimità temporale dell’attesa e consolida la fattispecie del silenzio-inadempimento, abilitando il proponente all’attivazione immediata dell’azione giudiziale avverso il silenzio nel procedimento di via ai sensi dell’art. 31 del codice del processo amministrativo, nonché alla tutela risarcitoria per danno da ritardo ex art. 2-bis della legge n. 241/1990.

A fronte delle censure ministeriali volte a sostenere che i criteri di priorità PNIEC abbiano attenuato la cogenza dei termini procedimentali per gli impianti non prioritari, il quadro normativo oppone il principio inderogabile dell’art. 3-bis, comma 3, del codice dell’ambiente. In forza di tale disposizione, le norme in materia ambientale possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi della Repubblica, con la conseguente esclusione dell’abrogazione per incompatibilità sancita dall’art. 15 delle preleggi. Tale canone ermeneutico, già ribadito dal Consiglio di Stato nel respingere la tesi dell’arretramento della perentorietà a fronte delle scadenze PNIEC², impedisce all’interprete di desumere in via induttiva deroghe o sospensioni generalizzate che il legislatore ordinario non ha inteso formalizzare espressamente.

2.2 — Limiti applicativi e distinguishing nelle tutele

In questo contesto si colloca il necessario distinguishing rispetto ai regimi sanzionatori o alle fattispecie di autorizzazione vincolata. A differenza di quanto si verifica nei procedimenti sanzionatori — ove l’inutile spirare del termine perentorio estingue definitivamente la potestà punitiva della pubblica amministrazione —, nella VIA la scadenza temporale non consuma la competenza tecnica ministeriale: al contrario, la perentorietà dell’art. 25 conforma il dovere di pronunciarsi e radica la pretesa del proponente a una determinazione espressa. La prospettazione difensiva delle amministrazioni statali — secondo cui il criterio di priorità legato alla maggior potenza degli impianti avrebbe introdotto una sospensione automatica ex lege dei termini per i progetti inferiori alle soglie dimensionali — non trova applicazione ed è stata dichiarata infondata anche nei recenti arresti del Consiglio di Stato³, non potendosi subordinare la doverosità dell’azione pubblica a una moratoria implicita priva di base normativa.

La perentorietà ambientale non estingue la potestà provvedimentale ma vincola l’azione pubblica a una rigorosa tutela satisfattiva contro l’inerzia amministrativa.

In sede di contenzioso, l’onere probatorio gravante sul difensore della società proponente si incentra sulla puntuale dimostrazione della tempestiva presentazione dell’istanza, della formale dichiarazione di procedibilità e del decorso dei termini di conclusione della conferenza di servizi ex art. 27 del codice ambientale. Il difensore non è tenuto a provare l’assenza di sovraccarico istruttorio presso la Commissione tecnica, gravando sull’amministrazione l’onere di organizzare i flussi decisori nel rispetto dei tempi prescritti. Inoltre, sul versante della programmazione energetica, la perentorietà procedimentale statale si coordina con i principi elaborati sul riparto di competenze tra Stato e Regioni sulle aree idonee FER, postulando una cooperazione leale e tempestiva fra tutti gli apparati istituzionali coinvolti.

03. Quote di priorità PNIEC e assetto del concerto ministeriale

Il dettato dell’art. 8, comma 1-ter, del d.lgs. n. 152/2006 — introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. a), n. 2), del d.l. 17 ottobre 2024, n. 153 e convertito con modificazioni dalla legge 13 dicembre 2024, n. 191 — definisce la calendarizzazione delle istanze ambientali attraverso una stringente ripartizione proporzionale. Tale norma individua l’ordine di trattazione dei progetti assegnando alla Commissione tecnica precise quote istruttorie che condizionano l’esercizio del potere pubblico.

3.1 — La riserva dei due quinti per i progetti non prioritari

L’esame della disposizione rivela che ai progetti prioritari è riservata una quota non superiore ai tre quinti delle trattazioni complessive. L’espressa previsione di un tetto massimo invalicabile determina sul piano logico-sistematico che la restante quota di almeno due quinti deve essere destinata all’istruttoria dei progetti diversi da quelli prioritari, nel cui perimetro rientrano gli impianti fotovoltaici e agrivoltaici di potenza inferiore a 50 MW. La novella del 2024 non ha dunque introdotto una preferenza assoluta a favore delle grandi opere energetiche, bensì un bilanciamento predeterminato che mira a preservare la funzionalità degli investimenti intermedi.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che tale architettura normativa non autorizza in alcun modo l’amministrazione a postergare a tempo indeterminato i procedimenti ordinari. Come precisato dal Consiglio di Stato⁴, le istanze afferenti a progetti PNIEC non prioritari devono essere calendarizzate secondo un rigido ordine cronologico nell’ambito della quota di almeno due quinti loro riservata, senza che l’afflusso delle istanze strategiche possa paralizzare la definizione dei dossier minori. La conformazione giudiziale dell’obbligo di provvedere, lungi dal violare la discrezionalità amministrativa o sovvertire le priorità legali, impone al MASE di esaminare il progetto all’interno di tale contingente riservato, anche mediante la convocazione di sedute straordinarie della Commissione VIA-VAS per scongiurare che il silenzio nel procedimento di via si traduca in una lesione irreversibile della parità di trattamento.

3.2 — Come superare l’inerzia del Ministero della Cultura: silenzio-assenso e rimedi

La questione del mancato perfezionamento del concerto con il Ministero della Cultura affronta il nodo della cooperazione interorganica nel Provvedimento Unico Ambientale. La difesa statale ha sostenuto che l’inutile decorso dei termini per il rilascio del concerto ministeriale ex art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 non potesse dare luogo al silenzio-assenso orizzontale disciplinato dall’art. 17-bis della legge n. 241/1990, sul presupposto che il successivo comma 2-quater prevederebbe un meccanismo esclusivo di attivazione del potere sostitutivo mediante silenzio devolutivo, incompatibile con la formazione del titolo tacito.

Il Consiglio di Stato¹ ha disatteso tale impostazione esegetica, affermando la piena compatibilità e cumulabilità operativa tra l’art. 17-bis della legge sul procedimento e l’art. 25, comma 2-quater, del codice ambientale. L’art. 17-bis, comma 3, contempla espressamente l’estensione del silenzio-assenso endoprocedimentale alle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico-culturale, mentre l’art. 25, comma 1, sancisce che, in caso di mancata emissione dei pareri o di elementi di dissenso, l’autorità procedente procede comunque alla valutazione. Ne deriva che il parere tardivo della Soprintendenza non impedisce il consolidarsi del silenzio-assenso orizzontale, né costituisce motivo ostativo alla conclusione dell’istruttoria. Sul piano dei rimedi processuali, qualora perduri il silenzio nel procedimento di via, il giudice amministrativo ordina la conclusione del procedimento entro un termine perentorio — congruamente quantificato in novanta giorni —, disponendo la contestuale nomina di un commissario ad acta su istanza di parte per surrogare l’inerzia degli apparati ministeriali.

04. Conclusioni

L’approdo interpretativo consolidato dal Consiglio di Stato segna un punto di equilibrio fondamentale nella complessa dialettica tra le esigenze di accelerazione della transizione ecologica e il principio di legalità procedimentale. L’imposizione di corsie preferenziali per i progetti energetici strategici non può tradursi nell’annullamento delle garanzie di certezza temporale per gli interventi di taglia inferiore, i quali concorrono parimenti al raggiungimento dei target di decarbonizzazione.

La qualificazione della perentorietà ambientale quale dovere funzionale inderogabile e la rigorosa applicazione del silenzio-assenso tra amministrazioni preservano l’effettività della tutela giurisdizionale, confermando che il giudice amministrativo possiede gli strumenti conformativi idonei a vincere l’inerzia burocratica senza alterare il riparto legale delle competenze.