La distinzione tra portierato e vigilanza privata negli appalti

1. Introduzione

La sentenza n. 9395 del 2026 del TAR Lazio definisce i confini dei requisiti di partecipazione nelle gare pubbliche, disponendo l’annullamento di una procedura di affidamento per l’assenza della licenza prefettizia ex art. 134 TULPS. Il fulcro della controversia attiene alla distinzione tra portierato e vigilanza privata nell’ambito dei contratti aventi a oggetto la custodia di edifici e complessi industriali. La pronuncia affronta la complessa interferenza tra le qualificazioni privatistiche dei servizi fiduciari e i vincoli pubblicistici inderogabili posti a tutela della sicurezza collettiva. Il Collegio risolve la questione applicando i rigorosi canoni elaborati dalla giurisprudenza penale, superando le tradizionali separazioni basate sulla natura attiva o passiva delle prestazioni.

La rilevanza della decisione risiede nell’equilibrata applicazione dei rimedi amministrativi a fronte di un bando di gara lacunoso. Sebbene l’esecuzione di compiti ispettivi dinamici imponga il possesso del titolo di polizia, il Giudice amministrativo esclude che tale obbligo possa operare mediante un’eterointegrazione escludente automatica. A salvaguardia della trasparenza e del legittimo affidamento degli operatori economici, l’omissione di un requisito speciale nella lex specialis non consente l’espulsione del concorrente privo della licenza, ma determina l’illegittimità originaria dell’intero procedimento. La decisione del TAR definisce così un preciso punto di arresto per le stazioni appaltanti, confermando che la parità di trattamento sul mercato prevale sulle esigenze di conservazione degli atti di gara.

2. Il fatto e lo svolgimento del giudizio amministrativo

2.1 Eccezioni in rito e tempestività dell’impugnazione

La controversia nasce dall’affidamento disposto da E. S.p.A. in favore di G. S.p.A. per i servizi di portierato e sorveglianza presso i propri edifici¹. La società ricorrente, seconda graduata, ha impugnato l’aggiudicazione contestando il mancato possesso della licenza prefettizia ex art. 134 TULPS in capo alla controinteressata. In via preliminare, la società aggiudicataria ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per omessa immediata impugnazione del bando di gara. Secondo la difesa della controinteressata, la mancata previsione del requisito speciale nella lex specialis imponeva un gravame tempestivo sin dalla pubblicazione della procedura.

Il TAR Lazio respinge l’eccezione di rito. I giudici rilevano che non sussisteva alcun obbligo di immediata impugnazione del bando. La legge di gara non conteneva clausole escludenti capaci di impedire la formulazione di un’offerta valida o di precludere la partecipazione. Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’onere di immediata impugnazione sorge solo dinanzi a prescrizioni direttamente escludenti². Di conseguenza, il ricorso contro l’atto di aggiudicazione deve ritenersi tempestivo ed ammissibile.

Il Collegio disattende anche l’eccezione sul presunto difetto di interesse della ricorrente. La controinteressata lamentava la mancata produzione in gara della licenza prefettizia da parte della stessa ricorrente. Il Tribunale qualifica tale circostanza come del tutto ininfluente. L’interesse al ricorso deriva dalla partecipazione alla gara e dalla posizione in graduatoria. Inoltre, la ricorrente ha formulato una domanda subordinata di annullamento totale per la riedizione della procedura. Tale richiesta radica la piena legittimazione formale e sostanziale del gravame.

2.2 L’infondatezza delle censure sull’anomalia dell’offerta

Il secondo motivo di gravame si appunta sulla sostenibilità economica dell’offerta della controinteressata. La ricorrente lamenta che la stazione appaltante avrebbe dovuto riscontrare la palese anomalia dell’offerta presentata da G. S.p.A., disponendone l’esclusione per l’asserita omissione di elementi di costo essenziali. Il TAR Lazio respinge la censura richiamando i consolidati confini del sindacato giurisdizionale in materia. Il Consiglio di Stato insegna che la verifica di congruità costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sindacabile solo per macroscopica irragionevolezza o travisamento dei fatti³.

Nel merito, il Tribunale evidenzia un chiaro errore di calcolo commesso dalla ricorrente nell’individuazione della base d’asta per le prestazioni ordinarie. L’importo esatto di aggiudicazione ammonta a 2.642.657,08 euro e non alla minore cifra indicata nell’atto introduttivo. Questa discrepanza contabile invalida l’intera ricostruzione del differenziale economico tra il prezzo offerto e i costi fissi della manodopera. Le censure della ricorrente si risolvono nel tentativo inammissibile di sostituire il proprio giudizio di convenienza a quello dell’amministrazione. Il motivo viene pertanto respinto.

3. La distinzione tra portierato e vigilanza privata ed il nuovo perimetro del TULPS

3.1 Qualificazione delle prestazioni di capitolato e servizi ispettivi

L’analisi del quadro contrattuale predisposto da E. S.p.A. rivela una sovrapposizione di prestazioni eterogenee. Il capitolato speciale include attività tipiche di accoglienza, ma impone anche adempimenti diversi. Tra i servizi remunerati a canone figurano passaggi ispettivi periodici con autovettura e sopralluoghi ricognitivi quotidiani delle aree esterne. Nei servizi a richiesta viene inoltre inserito il controllo fiduciario in occasione di eventi straordinari. Il TAR Lazio n. 9395/2026 rileva che tali specifiche tecniche superano l’ordinaria custodia statica¹. Non si tratta di una semplice attività di reception o di mera regolazione dei flussi di ingresso.

La giurisprudenza amministrativa ha tradizionalmente distinto le tutele in base alla condotta dell’operatore. Il Consiglio di Stato limitava l’obbligo di licenza alla difesa attiva, escludendo i servizi di guardiania visiva e statica⁴. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana condizionava il titolo di pubblica sicurezza alla presenza di poteri di intervento diretto contro le aggressioni dei terzi⁵. Nel caso in esame, l’ispezione dinamica e l’uso di strumenti come i metal detector alterano la natura del servizio. Le ispezioni quotidiane concretizzano una funzione di salvaguardia dei beni che eccede i confini civili del portierato fiduciario.

3.2 L’assorbimento dei canoni penali dell’art. 134 TULPS

Il TAR Lazio stabilisce un preciso punto di contatto tra la disciplina dei contratti pubblici e lo statuto penale della pubblica sicurezza. I giudici superano la vecchia tesi civilistica che distingueva le prestazioni in base alla reazione dell’operatore. La conformità della gara non può dipendere da qualificazioni contrattuali astratte quando sono in gioco interessi ordinamentali preminenti.

La Cassazione penale ha chiarito che ogni forma di attività imprenditoriale di vigilanza e custodia richiede la licenza prefettizia⁶. I giudici di legittimità escludono che le concrete modalità operative possano esentare l’istituto dal controllo amministrativo. La mancanza del titolo di polizia determina l’illecito penale della condotta ai sensi dell’articolo 140 del TULPS. Cade così la tesi difensiva sulla sufficienza del mero servizio fiduciario.

Il principio trova applicazione anche nei casi di sorveglianza non armata priva di apparati radio. La Suprema Corte qualifica come reato la custodia fiduciaria notturna svolta senza autorizzazione, anche se limitata alla segnalazione tempestiva di eventuali pericoli⁷. Il fulcro della tutela risiede nella potenziale interferenza con le funzioni istituzionali delle forze di polizia. L’orario notturno e la chiusura dei siti accrescono il rischio per la sicurezza collettiva.

Il TAR Lazio recepisce questo impianto sanzionatorio per definire l’oggetto dell’appalto indetto da E. S.p.A. Consentire l’esecuzione di passaggi ispettivi a un soggetto privo della licenza ex articolo 134 TULPS significherebbe cooperare alla riproduzione di un illecito penale. L’esigenza di prevenzione dei reati impone la presenza di operatori qualificati e vigilati. La disciplina di ordine pubblico diventa il limite invalicabile per la stessa stazione appaltante nella stesura dei bandi.

4. I limiti dell’eterointegrazione escludente e la tutela del mercato

4.1 Tutela dell’affidamento e parità di trattamento degli operatori

Il TAR Lazio n. 9395/2026 definisce i rigorosi limiti dell’eterointegrazione della legge di gara¹. Il Collegio esclude che il mancato possesso della licenza prefettizia comporti l’estromissione automatica del concorrente. La stazione appaltante non può applicare sanzioni espulsive che non siano espressamente previste dai documenti di gara.

L’inserzione automatica di clausole ex articoli 1339 e 1374 del Codice civile incontra un limite insuperabile nell’evidenza pubblica. Il principio di parità di trattamento protegge gli operatori economici da obblighi occulti o derivanti da complessi percorsi interpretativi. Il TAR Puglia ha sanzionato l’esclusione diretta fondata su requisiti speciali non esplicitati dal bando⁸. La certezza del diritto prevale sulle esigenze integrative della disciplina di pubblica sicurezza.

La giurisprudenza della Corte di Giustizia UE vieta l’esclusione di un’impresa per l’inosservanza di un obbligo che non risulta chiaramente dagli atti procedurali⁹. I criteri di qualificazione devono essere descritti in modo trasparente sin dall’avvio della gara. L’eterointegrazione non può sanare ex post le lacune strutturali commesse dall’amministrazione. Il mercato richiede regole certe per garantire una leale concorrenza tra i partecipanti.

4.2 L’annullamento del bando con effetto ripristinatorio

L’impossibilità di procedere all’eterointegrazione escludente non comporta la salvezza della procedura di gara. Il TAR Lazio rileva che le prestazioni ispettive modellate da E. S.p.A. richiedono imperativamente la licenza prefettizia. Di conseguenza, l’amministrazione ha messo a gara un servizio non eseguibile da operatori privi di tale qualificazione pubblicistica. L’omissione di un requisito di partecipazione così incisivo vizia la formulazione stessa delle offerte e altera la corretta dinamica concorrenziale sul mercato.

L’unico rimedio legittimo coincide con l’annullamento integrale del bando e degli atti consequenziali. Il Tribunale accoglie la domanda subordinata della ricorrente e dispone l’integrale riedizione della gara. Questa soluzione ripristina la legalità ordinamentale senza ledere la parità di trattamento degli operatori economici. Le stazioni appaltanti sono tenute a strutturare la legge di gara con assoluta precisione, poiché le carenze strutturali dei requisiti speciali non possono essere sanate in sede di giudizio.

5. Conclusioni

La decisione del TAR Lazio n. 9395/2026 traccia una linea di equilibrio convincente tra le tutele di ordine pubblico e i vincoli europei di trasparenza¹. Il recepimento dei rigorosi canoni penali in materia di licenza prefettizia impedisce che attività ispettive delicate vengano declassate a meri servizi fiduciari non regolamentati. La tutela della sicurezza dei siti pubblici non tollera ambiguità qualificatorie.

Al contempo, il rigetto dell’eterointegrazione escludente tutela la parità di trattamento sul mercato ed evita sanzioni a sorpresa contro operatori in buona fede. L’annullamento integrale della procedura con il conseguente obbligo di riedizione costituisce l’unico rimedio coerente con l’ordinamento. La sentenza ammonisce così le stazioni appaltanti a una pianificazione tecnica preliminare impeccabile, confermando che la chiarezza della lex specialis rappresenta la prima forma di garanzia della concorrenza.