Il riparto di giurisdizione nel recupero degli incentivi energetici: profili sistematici

1. Il confine della giurisdizione: l’art. 133 c.p.a. tra riserva di legge e limiti costituzionali

Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rappresenta, nel panorama del diritto pubblico italiano, una delle tematiche più dibattute tra la dogmatica classica e le esigenze di una tutela giurisdizionale piena ed effettiva. La questione del recupero degli incentivi nel settore delle fonti energetiche rinnovabili (FER) si colloca esattamente in questo ambito di confine, configurandosi quale caso paradigmatico atto a rivelare le tensioni latenti tra il modello autoritativo del provvedimento e quello paritetico della convenzione¹.

La giurisdizione esclusiva, prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. per le controversie relative a «procedure e provvedimenti della pubblica amministrazione […] in materia di energia», non può essere interpretata come una riserva di giurisdizione “per materia” in senso assoluto. Tale lettura risulterebbe costituzionalmente illegittima alla luce del fondamentale arresto della Corte Costituzionale n. 204/2004², la quale ha chiarito che il legislatore ordinario può devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo quelle controversie che vedono la Pubblica Amministrazione (o i soggetti ad essa equiparati) agire come autorità, ovvero attraverso l’esercizio di un potere pubblico tipizzato.

In assenza di tale esercizio, anche mediato o riflesso, di potere autoritativo, la giurisdizione deve necessariamente rifluire nell’alveo naturale del giudice ordinario, custode dei diritti soggettivi³. Nel settore energetico, questa distinzione è stata messa a dura prova dalla stratificazione normativa. Se, infatti, il momento genetico del rapporto (la fase delle procedure di ammissione agli incentivi) è indubbiamente pubblicistico, la fase esecutiva e, ancor più, quella del recupero patrimoniale post-decadenza, presentano una connotazione che oscilla tra l’indebito oggettivo e la responsabilità contrattuale⁴.

Il dibattito scientifico si è concentrato sulla natura del credito vantato dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE): ci si è chiesti se si tratti di una posizione di interesse legittimo “prolungata” nel tempo o di un diritto soggettivo di credito pienamente autonomo⁵. Rispondere a tale interrogativo impone di analizzare se l’azione restitutoria sia ancora “funzionalizzata” al potere di controllo o se sia un atto dovuto, di natura puramente patrimoniale, che sorge una volta che il potere amministrativo di decadenza abbia esaurito la sua funzione tipica. L’orientamento espresso dalle Sezioni Unite nel 2026 segna il superamento definitivo di quella visione «pan-pubblicistica» che pretendeva di attrarre nella giurisdizione esclusiva ogni strascico economico del rapporto di incentivazione, ponendo fine a un’incertezza che per anni ha gravato sugli operatori economici⁶.

2. La natura “ibrida” del Gestore e la funzionalizzazione del controllo: verso una soggettività bifronte

Per comprendere l’evoluzione del riparto di giurisdizione, occorre muovere dalla peculiare fisionomia del Gestore dei Servizi Energetici (GSE). Il Gestore, pur rivestendo la veste formale di società per azioni di diritto privato, agisce stabilmente quale soggetto privato esercente pubbliche funzioni⁷. Tale natura duale deriva dal controllo totalitario esercitato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) e dalla destinazione delle risorse gestite, le quali, pur transitando in conti di tesoreria privata, conservano una finalità pubblicistica vincolata al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030 e 2050⁸.

In dottrina si è rilevata l’assenza di una natura monolitica degli atti del Gestore, evidenziandone la complessità strutturale dovuta alla coesistenza di moduli procedimentali e negoziali⁹. Sul punto, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 3 settembre 2019, n. 9, ha fornito una «soluzione duale»¹⁰: hanno natura provvedimentale gli atti con cui il GSE accerta il mancato assolvimento della quota d’obbligo o dispone la decadenza (con conseguente onere di impugnazione nel termine decadenziale di sessanta giorni); mentre rivestono natura paritetica gli atti che operano sul piano del rapporto obbligatorio puro, soggetti al termine di prescrizione decennale¹¹.

Questa «bifrontalità» dogmatica si riflette direttamente sul potere di controllo ex art. 42 del D.Lgs. 28/2011. Tale potere non costituisce una mera operazione tecnica di verifica contabile, ma si sostanzia in una vera e propria funzione amministrativa di vigilanza sull’attività economica privata¹². Come osservato da autorevole dottrina, il controllo del GSE è l’espressione di un potere volto alla verifica della «veridicità» delle dichiarazioni rese dai privati, la cui falsità legittima l’annullamento o la decadenza con effetti ex tunc¹³.

Deve tuttavia rilevarsi come tale funzione autoritativa incontri un limite invalicabile nel momento del consolidamento. Una volta che la decadenza è divenuta inoppugnabile – per mancata impugnazione o per il passaggio in giudicato della sentenza che ne accerti la legittimità – l’efficacia del potere autoritativo si esaurisce, determinando la consumazione della funzione pubblica. Il rapporto di supremazia gerarchica viene meno e il Gestore, nell’attivare la pretesa restitutoria, agisce nella veste di creditore paritetico. In questa fase, l’Amministrazione non esercita alcuna discrezionalità, ma rivendica un diritto soggettivo alla ripetizione di somme ormai prive di causa giustificativa.

3. L’incentivo FER alla luce della disciplina UE: aiuti di Stato ed effettività del recupero

L’inquadramento del riparto di giurisdizione deve essere operato quale tassello fondamentale dell’obbligo di recupero degli aiuti di Stato imposto dal diritto dell’Unione Europea ex artt. 107 e 108 TFUE¹⁴. Gli incentivi FER¹⁵ costituiscono, nella maggior parte dei casi, aiuti di Stato selettivi¹⁶. La decadenza dagli incentivi è l’atto che pone fine a un aiuto che, in assenza di requisiti come l’addizionalità¹⁷, risulterebbe illegale o incompatibile con il mercato unico¹⁸. La giurisprudenza della Corte di Giustizia UE richiede che il recupero avvenga in modo «effettivo e tempestivo», e in tale prospettiva la giurisdizione ordinaria assicura maggiori garanzie, consentendo al GSE di munirsi di titoli esecutivi monitori idonei all’aggressione immediata dei patrimoni.

Sotto il profilo dogmatico, è tuttavia necessario distinguere tra gli incentivi che configurano aiuti illegali (perché non notificati o dichiarati incompatibili) e quelle misure che sono state regolarmente notificate e autorizzate dalla Commissione Europea, o strutturate come misure generali non soggette a notifica. Nel caso di incentivi autorizzati, il recupero non persegue direttamente il ripristino della concorrenza violata da un aiuto illegittimo, ma si configura come una restituzione dovuta al venir meno dei requisiti interni di spettanza definiti dalla disciplina di settore. In tale scenario, sebbene i richiami ai precedenti Lucchini e CELF risultino meno immediati – riguardando essi specificamente aiuti dichiarati incompatibili – l’esigenza di un recupero effettivo e sollecito rimane il cardine del sistema per garantire il corretto impiego delle risorse pubbliche e la stabilità del sistema elettrico.

Il principio della continuità economica, sancito dalla sentenza Scai (C-588/23), impone che l’obbligo di recupero «segua» l’attività economica anche in caso di cessioni d’azienda o trasformazioni societarie¹⁹. Le tutele apprestate dal diritto comune e le azioni previste dal codice di procedura civile – quali l’azione revocatoria o quella volta a far accertare la simulazione, nonché il regime della responsabilità per debiti aziendali – offrono strumenti più variegati e incisivi per il raggiungimento del risultato ripristinatorio, impedendo che lo schermo societario diventi un mezzo di elusione degli obblighi comunitari.

Inoltre, il principio di non sospendibilità del recupero, cristallizzato nella sentenza CELF (C-1/09)²⁰, rafforza la scelta della giurisdizione ordinaria²¹. Se l’azione di condanna del GSE dovesse attendere la definizione di ogni possibile impugnativa amministrativa, il principio di tempestività del recupero verrebbe vanificato. La giurisdizione civile garantisce la celerità imposta dall’ordinamento eurounitario, lasciando alla fase dell’opposizione l’approfondimento di eventuali vizi sostanziali del titolo. Il superamento del giudicato nazionale sancito dalla sentenza Lucchini a favore del recupero degli aiuti indebiti conferma che la giurisdizione nazionale è funzionalizzata all’ordinamento sovranazionale, laddove il riparto interno non deve tradursi in un ostacolo alla tutela della concorrenza, superando definitivamente resistenze interpretative volte a trattenere la giurisdizione sulla base della natura pubblica delle risorse gestite²².

4. La «responsabilità relazionale» e i limiti dell’azione amministrativa di controllo

La transizione del rapporto amministrativo verso forme di equiordinazione non implica una totale abdicazione dell’interesse pubblico, ma ne impone una declinazione nel solco della responsabilità relazionale. Come osservato da autorevole dottrina²³, la Pubblica Amministrazione e i soggetti ad essa equiparati non operano in un contesto di isolamento giuridico, bensì all’interno di un «contatto sociale qualificato»²⁴ che genera obblighi reciproci di protezione e correttezza. L’introduzione del comma 2-bis nell’art. 1 della L. n. 241/1990 (ad opera del D.L. 76/2020) ha sancito che i rapporti tra il cittadino e la P.A. sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede²⁵.

Tali principi costituiscono veri e propri limiti interni all’esercizio di ogni situazione giuridica soggettiva. In questo contesto, il potere di controllo del GSE, pur essendo espressione di una funzione volta a verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dal privato e la sussistenza dei requisiti²⁶, deve essere esercitato entro limiti temporali e modali che non ledano l’affidamento legittimo del beneficiario. La «civilizzazione» della P.A. impone di sanzionare quei comportamenti che, pur sfociando in un provvedimento di decadenza formalmente legittimo, siano stati attuati con modalità non conformi ai canoni di correttezza²⁷.

Si pensi al caso in cui il Gestore, pur in possesso di tutti gli elementi istruttori, ritardi colpevolmente l’adozione del provvedimento ablatorio, consentendo il maturare di erogazioni che il privato – confidando sulla stabilità del rapporto – ha già reimmesso nel ciclo produttivo. In tali evenienze, radicare la giurisdizione innanzi al giudice ordinario per la fase restitutoria consente al privato di eccepire la violazione dei doveri di correttezza che avrebbero dovuto mitigare l’indebito. Evitare la «socializzazione del rischio professionale» dell’Amministrazione²⁸ significa ricondurre l’agire del Gestore alla sua responsabilità di «operatore diligente», equiparando la sua posizione a quella di un contraente privato che non può trarre vantaggio dalla propria inerzia o dai propri errori procedimentali.

5. Il criterio del petitum sostanziale e la nozione di equiordinazione funzionalizzata

L’individuazione della giurisdizione ordinaria quale sede naturale della pretesa restitutoria del GSE trova il proprio fondamento dogmatico nel concetto di equiordinazione funzionalizzata. Tale prospettiva consente di superare l’antinomia tra le tesi che riconducono il recupero degli incentivi a una mera azione di indebito oggettivo e quelle che, al contrario, vi scorgono una prosecuzione del potere sanzionatorio-autoritativo. Una volta consolidatosi il provvedimento di decadenza, il rapporto giuridico si configura quale obbligazione di diritto privato ex art. 2033 c.c., intrinsecamente funzionalizzata al ripristino dell’ordine giuridico euro-unitario²⁹.

In tale assetto, il criterio del petitum sostanziale assume una valenza dirimente. La causa petendi dell’azione intrapresa dal Gestore non risiede nella tutela dell’integrità del procedimento amministrativo – fase ormai conclusa e cristallizzata – bensì nella reintegrazione del patrimonio pubblico a fronte di una dazione divenuta priva di titolo giustificativo. Tuttavia, l’equiordinazione che ne deriva non è “neutra”, come avverrebbe in un ordinario rapporto tra privati; essa è «funzionalizzata» in quanto il recupero costituisce lo strumento operativo attraverso cui l’ordinamento nazionale assolve all’obbligo di enforcement del diritto della concorrenza e della disciplina sugli aiuti di Stato³⁰.

Il giudice ordinario, dunque, non agisce quale mero arbitro di una lite sull’indebito, ma riveste il ruolo di garante del risultato amministrativo³¹. A tale organo compete l’accertamento della sussistenza del credito, tenendo conto della specifica natura del beneficio energetico ma applicando rigorosamente le garanzie civilistiche sul piano dell’onere della prova e del contraddittorio. Questo assetto bifasico previene il rischio che la giurisdizione esclusiva trasmodi in una «riserva di privilegio» a favore dell’Amministrazione³², assicurando al contempo che l’esigenza di effettività del recupero non vada a detrimento delle garanzie soggettive.

6. Il mutamento del titolo e la dinamica probatoria nel rito civile

Il passaggio alla cognizione del giudice ordinario impone un’analisi rigorosa del rilievo del provvedimento di decadenza all’interno del processo civile. Se nella fase pubblicistica l’atto gode di una presunzione di legittimità, nel giudizio di ripetizione dell’indebito il suo valore probatorio deve essere inquadrato correttamente nel sistema delle prove civili³³. Come rilevato dall’orientamento nomofilattico delle Sezioni Unite del 2026³⁴, il provvedimento di decadenza del GSE costituisce l’antecedente logico-giuridico necessario della pretesa restitutoria. Tale inquadramento segna il definitivo superamento della «pregiudiziale amministrativa» intesa come condizione di ammissibilità dell’azione, chiudendo un dibattito dogmatico apertosi con la svolta del 1999 sulla natura della tutela risarcitoria e restitutoria³⁵.

In sede civilistica, l’Amministrazione è gravata dall’onere di provare i fatti costitutivi della domanda di ripetizione, producendo il provvedimento quale prova documentale della caducazione del titolo erogativo. La natura dell’incentivo condiziona la causa petendi: mentre per gli aiuti illegali la pretesa è strettamente funzionalizzata all’obbligo unionale di ripristino della concorrenza, per le misure autorizzate o generali essa si configura come una pura ripetizione dell’indebito derivante dalla perdita dei requisiti soggettivi o oggettivi previsti dalla normativa nazionale. In entrambi i casi, assume rilievo quanto precisato dalla Suprema Corte in ordine al rigore probatorio richiesto per la quantificazione della pretesa: l’onere della prova relativo al calcolo analitico dei «sovraccosti» incombe sul soggetto che agisce per il recupero, non potendosi ammettere determinazioni forfettarie che violino il principio di effettività della tutela³⁶.

In questo quadro, un profilo determinante per la stabilità dei rapporti patrimoniali riguarda il regime della prescrizione dell’azione di indebito. Sebbene trovi applicazione il termine decennale ordinario (art. 2033 c.c.), l’individuazione del dies a quo deve essere ancorata al momento della definitività del provvedimento di decadenza³⁷. Tale conclusione trova solido fondamento nella distinzione tra la condictio indebiti originaria e la condictio sine causa (nella forma della causa finita): poiché lo spostamento patrimoniale è sorretto da una causa giustificativa valida (il provvedimento di ammissione) sino alla rimozione del titolo abilitativo, il diritto alla restituzione sorge – e può essere fatto valere ai sensi dell’art. 2935 c.c. – solo nel momento in cui la caducazione del titolo fa venire meno retroattivamente la giustificazione del pagamento. La prescrizione, dunque, non può decorrere dai singoli esborsi, essendo questi originariamente assistiti da una causa che ne precludeva la ripetibilità.

L’approdo dinanzi al giudice ordinario consente, infine, l’operatività dell’istituto della compensazione ex art. 1241 c.c.. Il privato potrà opporre in compensazione crediti certi, liquidi ed esigibili, obbligando il giudice a un esame complessivo del rapporto di dare-avere tra le parti, in ossequio al principio di economia processuale e ai doveri di buona fede relazionale³⁸.

7. L’autonomia dei rimedi e il coordinamento con il giudizio di responsabilità erariale

L’analisi del riparto di giurisdizione non può prescindere dal coordinamento tra l’azione civile di recupero e l’eventuale giudizio di responsabilità erariale dinanzi alla Corte dei Conti. Le Sezioni Unite, con gli arresti del 2026³⁹, hanno ribadito il principio della scindibilità dei rimedi, chiarendo che l’attivazione della pretesa restitutoria da parte del Gestore non esaurisce né preclude l’iniziativa della Procura contabile volta all’accertamento di un danno all’Erario derivante dalla patologia del rapporto incentivante⁴⁰.

Deve tuttavia rilevarsi come la “civilizzazione” della pretesa restitutoria imponga una riflessione sull’unicità della funzione giurisdizionale. Sebbene l’autonomia del giudizio contabile sia un caposaldo del sistema, l’accertamento operato dal giudice ordinario sulla sussistenza o sull’entità del debito restitutorio costituisce un antecedente logico-materiale non ignorabile in sede di quantificazione del danno erariale⁴¹. In presenza di un giudicato amministrativo che confermi la decadenza, il giudice civile resta vincolato all’accertamento della legittimità dell’atto, ma conserva piena autonomia nel valutare le eccezioni paritetiche (quali la prescrizione o la compensazione) o il difetto di prova nel quantum. Qualora l’esito del giudizio civile neghi, per ragioni di diritto comune, la fondatezza del recupero, l’autonomia valutativa della magistratura contabile sull’elemento soggettivo deve comunque misurarsi con l’assenza oggettiva di un danno “ingiusto” qualora il pagamento sia stato confermato come spettante da un titolo giudiziale o il credito sia andato perduto per inerzia colposa dell’ente⁴².

Ne deriva una responsabilità rafforzata in capo al GSE, il quale è tenuto ad agire con massimo rigore tecnico nel giudizio ordinario; l’esito di tale contenzioso condiziona la valutazione sulla diligenza dei funzionari. Il recupero del credito si configura come un dovere funzionalizzato alla salvaguardia dell’integrità del patrimonio pubblico, la cui omissione colposa integra i presupposti della responsabilità amministrativo-contabile⁴³.

8. L’esigenza di una razionalizzazione dell’art. 133 c.p.a.

L’incertezza interpretativa che ha preceduto l’intervento nomofilattico del 2026 suggerisce l’opportunità di un intervento legislativo volto alla razionalizzazione del sistema⁴⁴. Più che affidarsi alla sola tenuta della giurisprudenza di legittimità, appare necessaria una rimodulazione del dettato normativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., che attualmente recita in termini onnicomprensivi: «le controversie relative a procedure e provvedimenti della pubblica amministrazione […] in materia di energia». Tale formulazione «pan-pubblicistica» ha favorito l’estensione della giurisdizione esclusiva anche a pretese paritetiche, ignorando la distinzione tra il momento dell’esercizio del potere e quello del rapporto obbligatorio.

In questa prospettiva, un intervento normativo coerente con il dictum delle Sezioni Unite potrebbe utilmente precisare il perimetro dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. mediante l’inserimento di un inciso del seguente tenore: «…fatta eccezione per le controversie aventi ad oggetto l’accertamento e la ripetizione di somme indebitamente erogate, qualora l’azione sia esperita a seguito della definitività o dell’inoppugnabilità del provvedimento di decadenza o di riduzione degli incentivi, le quali restano devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.».

Una simile precisione normativa risulterebbe pienamente ossequiosa dei parametri di costituzionalità definiti dalla Consulta (sent. 204/2004)⁴⁵, poiché ancorerebbe il riparto non alla generica “materia”, ma al reale esercizio del potere autoritativo, fugando ogni residua incertezza sull’autonomia delle azioni monitorie intraprese dal Gestore.

Sotto il profilo del percorso delle fonti, l’intervento non necessiterebbe di una legge ordinaria ex novo, ma potrebbe più agilmente confluire in un decreto legislativo correttivo del Codice del Processo Amministrativo, da adottarsi nell’ambito di una delega per la semplificazione e l’efficienza della giustizia amministrativa. Tale strumento garantirebbe la necessaria coerenza sistematica, permettendo di coordinare la modifica con il regime delle azioni cautelari e monitorie, nel solco di una ricerca di un «equilibrio difficile» tra la doverosa tutela delle finanze pubbliche e la necessaria efficienza dell’agire amministrativo⁴⁶. Solo attraverso un siffatto riordino delle fonti – che prenda atto del definitivo superamento di modelli fondati sulla posizione di supremazia pubblicistica in ambiti patrimoniali – sarà possibile offrire agli operatori del settore quel quadro di «certezza relazionale» indispensabile per la stabilità e il rilancio degli investimenti⁴⁷.

9. Profili fiscali e rilievi sulla continuità del giudizio

La decadenza dal regime incentivante non costituisce un evento isolato, determinando ripercussioni di natura tributaria di notevole impatto. La restituzione degli incentivi al GSE comporta, infatti, la necessità di rettificare le dichiarazioni IRES e IVA relative alle annualità precedenti⁴⁸. Un profilo che emerge con frequenza nelle recenti vicende processuali riguarda la posizione dell’Agenzia delle Entrate, spesso evocata in giudizio quale parte intimata per i riflessi della decadenza sul piano impositivo.

Il rischio per l’operatore economico risiede in una duplice penalizzazione patrimoniale: l’obbligo di restituzione del «lordo» al Gestore e la concomitante difficoltà nel recuperare tempestivamente le imposte versate su proventi che, ex post, risultano privi di titolo. In ossequio al principio di proporzionalità sanzionatoria⁴⁹, il giudice ordinario, nella valutazione dell’entità del danno o dell’arricchimento, deve tenere conto del carico fiscale già assolto dal privato⁵⁰. L’obbligazione restitutoria va pertanto considerata alla luce dell’effettivo vantaggio economico conseguito, al fine di evitare che la rimozione dell’incentivo si traduca in un indebito vantaggio per l’Erario, eccedente lo scopo ripristinatorio della misura.

La dichiarazione di difetto di giurisdizione pone, infine, il tema della continuità del processo. Ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e dei principi sanciti dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 77/2007, la riassunzione dinanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi fa salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda⁵¹. Tale istituto della translatio iudicii garantisce che il passaggio tra i diversi plessi giurisdizionali non pregiudichi la stabilità del rapporto né la tempestività della tutela, assicurando la prosecuzione di un giudizio che, pur nel mutamento della sede, rimane funzionalmente unitario.

10. Il principio di proporzionalità e il regime intertemporale nel recupero degli aiuti

Una questione interpretativa di rilievo riguarda l’applicazione dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. n. 28/2011, come modificato dall’art. 1, comma 960, della L. 27 dicembre 2017, n. 205. Tale disposizione ha introdotto nel sistema energetico il principio di proporzionalità, prevedendo, in presenza di violazioni minori o meramente formali, la riduzione percentuale dell’incentivo in luogo della decadenza integrale. La giurisprudenza amministrativa prevalente tende a escludere l’applicazione retroattiva di tale disciplina alle violazioni accertate in epoca antecedente all’entrata in vigore della novella del 2018, qualificandola quale norma innovativa priva di efficacia ex tunc⁵².

Sotto il profilo eurounitario, tuttavia, tale preclusione temporale appare problematica. Se la proporzionalità costituisce un principio cardine dell’ordinamento dell’Unione⁵³, la sua operatività non può essere condizionata da rigide barriere cronologiche poste dal legislatore nazionale, specialmente quando l’azione di recupero investe aiuti di Stato. Deve ritenersi che il giudice ordinario, nella sua funzione di giudice dell’indebito funzionalizzato all’ordinamento UE, sia tenuto ad applicare il canone della proporzionalità anche a fattispecie pregresse. Occorre tuttavia precisare che tale intervento non configura un inammissibile sindacato sulla legittimità del provvedimento di decadenza – il cui assetto autoritativo è già stato cristallizzato dal giudice amministrativo – bensì una valutazione autonoma operata esclusivamente sul piano del quantum debeatur. In questa prospettiva, la proporzionalità agisce come principio di rango sovranazionale direttamente applicabile alla quantificazione dell’obbligazione restitutoria: il giudice civile non tocca l’an del provvedimento caducatorio, ma ne modula le conseguenze patrimoniali per evitare che il recupero ecceda lo scopo del mero ripristino della situazione concorrenziale preesistente, trasformandosi in una sanzione punitiva sproporzionata⁵⁴. L’obbligo di restituzione dell’aiuto deve infatti limitarsi a neutralizzare il vantaggio indebito, senza risolversi in un ingiustificato pregiudizio patrimoniale che travalichi la ratio ripristinatoria della misura⁵⁵.

11. Il credito del GSE nella crisi d’impresa e la continuità economica

Per le società in crisi, la definitività della decadenza segna l’ingresso del credito del GSE nel passivo societario⁵⁶. L’obbligo di recupero impone un’interpretazione rigorosa della continuità economica: il giudice delegato o il tribunale concorsuale devono valutare se sussistano gli indici identificati dalla CGUE – quali il trasferimento di asset materiali e immateriali, il prezzo di cessione (se inferiore al valore di mercato), l’identità dei soci e la continuità del personale – per estendere la pretesa restitutoria al successore economico, evitando che l’operazione si risolva in un’elusione dell’obbligo di recupero degli aiuti⁵⁷. Tale valutazione deve tener conto che le cessioni di rami d’azienda nell’ambito di procedure competitive sono qualificate come vendite esecutive coattive, soggette all’art. 2922 c.c. con conseguente esclusione della garanzia per i vizi della cosa⁵⁸.

Sotto il profilo dell’accertamento del passivo, il dibattito sulla natura del credito GSE è particolarmente vivo in relazione ai Titoli di Efficienza Energetica (TEE): il Gestore ha recentemente sostenuto la natura privilegiata di tali crediti invocando la loro natura parafiscale, ma la questione è tuttora sub iudice, essendo stata rimessa alla pubblica udienza della Suprema Corte per un necessario chiarimento nomofilattico⁵⁹. In attesa di tale pronuncia, la pretesa viene spesso ammessa in via chirografaria, salvo l’accesso al rango della prededuzione qualora il debito maturi in funzione della continuazione dell’attività aziendale o nell’ambito di un concordato in continuità indiretta, dove l’omologa può intervenire anche tramite cramdown fiscale e contributivo⁶⁰.

In tale contesto, il curatore o il liquidatore possono contestare il quantum della pretesa eccependo l’eventuale inerzia del Gestore che, ritardando l’esercizio del controllo pur in presenza di segnali di irregolarità, abbia aggravato il passivo violando i doveri di leale collaborazione⁶¹. In assenza di poteri autoritativi, il GSE deve dunque concorrere con gli altri creditori secondo le regole del Codice della crisi e dell’insolvenza, pur restando ferma la necessità che la gestione concorsuale del credito non pregiudichi l’effettività del recupero imposta dall’ordinamento eurounitario⁶².

12. La giurisdizione come garanzia della transizione

Il riparto di giurisdizione nel settore energetico rappresenta la proiezione di una rinnovata concezione del potere pubblico. L’approdo delle Sezioni Unite del 2026⁶³ pone fine all’indebita attrazione in ambito pubblicistico di pretese patrimoniali. La nozione di equiordinazione funzionalizzata evidenzia come il giudice ordinario si configuri quale garante dell’effettività del recupero degli aiuti di Stato, bilanciando l’obbligo di ripristino della concorrenza con le garanzie fondamentali del cittadino.

L’assoggettamento al diritto comune del rapporto non indebolisce la tutela ambientale, ma la rafforza ancorandola alla buona fede e alla responsabilità⁶⁴. La transizione energetica richiede un quadro processuale certo: la decisione delle Sezioni Unite restituisce al sistema la prevedibilità necessaria per trasformare gli incentivi in motori stabili di sviluppo sostenibile.