Azione per la repressione della condotta antisindacale e medici

Introduzione

1.1 L’ambito di applicazione dello Statuto dei Lavoratori

L’azione per la repressione della condotta antisindacale, disciplinata dall’art. 28 della Legge n. 300/1970, rappresenta lo strumento processuale cardine a presidio delle prerogative sindacali nel nostro ordinamento. La norma conferisce alle associazioni sindacali nazionali un potere di reazione immediato contro comportamenti datoriali volti a impedire o limitare l’esercizio della libertà e dell’attività sindacale, nonché del diritto di sciopero. Tuttavia, l’applicabilità di tale rito speciale è condizionata dalla sussistenza di un presupposto soggettivo imprescindibile: la qualifica di datore di lavoro in capo al soggetto attivo della condotta lesiva.

Nella sistematica dello Statuto dei Lavoratori, il riferimento al datore di lavoro presuppone l’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato, inteso come vincolo di dipendenza e inserimento stabile nell’organizzazione aziendale. Tale perimetro soggettivo delimita rigorosamente l’accesso alla tutela ex art. 28, escludendo tendenzialmente le forme di collaborazione che, pur manifestando tratti di coordinamento e continuità, non sfociano nel paradigma dell’eterodirezione. La questione dell’estensione di tale tutela ai lavoratori autonomi parasubordinati è stata oggetto di plurimi interventi, volti a bilanciare la libertà di organizzazione sindacale con la natura speciale degli strumenti processuali di repressione.

In questo quadro si inserisce l’ordinanza n. 698/2026 della Suprema Corte di Cassazione, la quale riafferma la natura eccezionale del rito antisindacale, chiarendo come lo stesso non possa essere traslato meccanicamente a rapporti che l’ordinamento qualifica espressamente come libero-professionali. Il rigore interpretativo manifestato dai giudici di legittimità riflette la volontà di preservare la specificità delle tutele del lavoro dipendente, evitando derive analogiche che potrebbero alterare l’equilibrio dei poteri nei rapporti di collaborazione coordinata, specialmente quando il committente è una Pubblica Amministrazione.

Il caso e l’iter processuale

2.1 Le doglianze del sindacato ricorrente

La controversia trae origine dalle condotte serbate dalla Regione Puglia in occasione delle trattative per l’attuazione dell’Accordo Nazionale Quadro (ACN) per gli specialisti ambulatoriali del 31 marzo 2020. In tale sede, l’organizzazione sindacale CISL Medici Puglia promuoveva l’azione per la repressione della condotta antisindacale lamentando, tra le diverse violazioni, l’asserito inserimento illegittimo di una clausola sanzionatoria non prevista dalla fonte collettiva nazionale. Tale previsione, nello specifico, riguardava l’ipotesi della revoca dell’incarico, misura ritenuta dal sindacato estranea al perimetro negoziale concordato.

Il sindacato ricorrente sosteneva che la condotta regionale avesse leso le prerogative delle organizzazioni dei medici convenzionati, comprimendo il diritto di partecipazione alle trattative e alterando l’assetto delle garanzie professionali. Sotto tale profilo, l’argomentazione attorea poggiava sull’esistenza di marcati elementi di coordinamento e sulla sottoposizione dei medici alla potestà disciplinare dell’ente pubblico committente. Secondo la prospettazione della CISL, l’esercizio di poteri tipicamente datoriali avrebbe dovuto comportare l’estensione delle tutele previste dallo Statuto dei Lavoratori, superando la distinzione formale tra subordinazione e parasubordinazione.

Peraltro, la difesa sindacale evidenziava come la natura delle prestazioni, pur se collocate in un regime di convenzionamento, si concretizzasse in un’attività prevalentemente personale e continuativa, inserita organicamente nelle finalità del Servizio Sanitario Nazionale. Da tale inquadramento deriverebbe, nella tesi del ricorrente, la necessità di riconoscere in capo alle associazioni di categoria la legittimazione attiva ex art. 28, quale unico presidio efficace per garantire l’effettività della libertà sindacale in un contesto caratterizzato dalla preminenza del potere organizzativo della Pubblica Amministrazione.

2.2 Gli esiti dei gradi di merito e il ricorso per cassazione

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello di Bari hanno rigettato l’originaria istanza sindacale, confermando il difetto di legittimazione attiva in capo all’organizzazione dei medici convenzionati. La decisione della Corte territoriale poggiava sulla stretta esegesi dell’art. 28, ritenendo che lo strumento di azione per la repressione della condotta antisindacale sia una garanzia riservata esclusivamente ai lavoratori subordinati. I giudici di merito hanno evidenziato come il rapporto convenzionale mantenga una natura autonoma, ancorché parasubordinata, che preclude l’accesso automatico a riti speciali concepiti per il solo lavoro dipendente.

La Corte barese ha tuttavia puntualizzato che l’esclusione dal procedimento speciale non determina un vuoto di tutela. Restano infatti esperibili gli ordinari strumenti processuali di cognizione, ai quali si affianca la possibilità di adire la tutela cautelare d’urgenza ex art. 700 c.p.c. per prevenire pregiudizi imminenti e irreparabili. Tale impostazione assicura la piena effettività del diritto di difesa senza incorrere in profili di incostituzionalità, stante la profonda diversità strutturale tra le figure del lavoratore subordinato e del professionista convenzionato.

Avverso tale statuizione, il sindacato ha proposto ricorso per cassazione articolato su due motivi. Il primo denuncia la violazione dell’art. 28 cit. e di diversi precetti costituzionali, oltre a richiamare norme interposte quali la CEDU. La ricorrente sostiene che l’evoluzione della disciplina collettiva, in particolare con l’ACN 2020, abbia introdotto elementi di coordinamento e potestà disciplinari talmente penetranti da assimilare, nei fatti, la prestazione medica al rapporto subordinato. Tale mutazione del contenuto dell’obbligazione imporrebbe, secondo tale tesi, una lettura estensiva della legittimazione ad agire per la tutela degli interessi collettivi.

La legittimazione all’azione per la repressione della condotta antisindacale

3.1 La figura del datore di lavoro come presupposto soggettivo

Il nucleo della questione affrontata dalla Sezione Lavoro della Suprema Corte concerne la corretta individuazione del soggetto destinatario del precetto contenuto nello Statuto. La disposizione, infatti, non si rivolge genericamente a chiunque si trovi in una posizione di preminenza organizzativa, ma circoscrive la propria operatività alla condotta del datore di lavoro. Tale termine, nel lessico giuslavoristico, non è un concetto elastico, bensì un referente tecnico che identifica univocamente la controparte contrattuale in un rapporto di lavoro subordinato.

Secondo l’orientamento consolidato della Cassazione, la legittimazione ad attivare il procedimento speciale è una garanzia tipica del rapporto dipendente. Ne consegue che, in assenza di un datore di lavoro in senso proprio, non è possibile ravvisare il soggetto passivo dell’azione. Nel caso dei medici convenzionati, l’ente pubblico committente non assume tale qualifica, poiché il legame che si instaura è di natura libero-professionale, pur se inserito in una cornice di parasubordinazione. Questo sbarramento soggettivo impedisce di estendere analogicamente la disciplina dell’azione per la repressione della condotta antisindacale a soggetti che non sono legati da un vincolo di dipendenza gerarchica.

Sotto altro profilo, l’interpretazione letterale e sistematica dell’art. 28 della Legge n. 300 del 1970 conferma che lo Statuto dei Lavoratori regola le basi del lavoro dipendente. La tutela contro l’antisindacalità è dunque pensata per bilanciare il potere direttivo e disciplinare tipico dell’imprenditore o della PA datrice di lavoro. Quando la relazione si svolge su un piano di parità negoziale, come accade nel convenzionamento sanitario, il legislatore presuppone che l’effettività della libertà sindacale sia garantita dai mezzi di tutela ordinari, senza la necessità di attivare un rito sommario nato per correggere asimmetrie strutturali proprie della subordinazione.

3.2 Il perimetro oggettivo dell’articolo 28 Statuto dei Lavoratori

L’oggettività della tutela apprestata dallo Statuto dei Lavoratori non può essere scissa dalla finalità di riequilibrio di un rapporto strutturalmente asimmetrico. Se la libertà sindacale è un valore universale, gli strumenti per la sua attuazione nei luoghi di lavoro sono calibrati sulla specifica condizione del lavoratore dipendente. Il procedimento antisindacale, in tale ottica, non tutela l’attività sindacale in astratto, ma la protegge entro la dialettica tra capitale e lavoro subordinato, dove il potere datoriale è idoneo a incidere direttamente sull’integrità delle prerogative dei prestatori.

La giurisprudenza ha chiarito che il perimetro oggettivo dell’art. 28 Stat. Lav. coincide con l’area della subordinazione poiché è solo in tale contesto che si manifesta l’effettiva inserzione permanente dei lavoratori nell’organizzazione aziendale. Tale inserimento giustifica l’attribuzione di diritti speciali, come il diritto di assemblea o la disponibilità di locali, che non possono essere traslati al lavoro autonomo. Nel rapporto convenzionale dei medici, la mancanza di un vincolo di dipendenza organica svuota di presupposti l’applicazione di un rito concepito per correggere le deviazioni dall’uso legittimo dei poteri autoritativi del datore.

In definitiva, il rigetto della domanda per difetto di legittimazione non costituisce un’interpretazione formalistica, ma il riconoscimento di un limite ontologico. Le condotte denunciate nei confronti della Pubblica Amministrazione committente, quando riguardano professionisti parasubordinati, non possono essere sussunte sotto la fattispecie dell’antisindacalità tipica. Ne deriva che il sindacato, pur agendo a tutela di un interesse collettivo, deve confrontarsi con un quadro di rimedi processuali che riflette la natura autonoma e paritaria dell’obbligazione dedotta in convenzione, restando il rito speciale una prerogativa esclusiva del comparto del lavoro subordinato.

Il quadro normativo e la bussola costituzionale

4.1 La libertà sindacale ex art. 39 Cost.

L’architettura delle tutele sindacali nel nostro ordinamento poggia sul principio di libertà sancito dall’art. 39 della Costituzione. Tale precetto riconosce il diritto di organizzazione sindacale a tutti i lavoratori, senza distinzioni basate sulla natura giuridica del rapporto o sul settore di appartenenza. Va osservato che questa garanzia costituzionale appartiene al patrimonio di ogni prestatore, sia esso subordinato o autonomo, assicurando la piena liceità della costituzione di associazioni e dello svolgimento di attività dirette alla tutela degli interessi collettivi di categoria.

Tuttavia, il riconoscimento della libertà di associazione non implica necessariamente l’estensione universale di ogni strumento di protezione processuale previsto per il lavoro dipendente. La distinzione tra il diritto sostanziale di libertà sindacale e la disponibilità dello strumento tecnico di reazione contro l’antisindacalità rimane netta. Il legislatore, nel perimetrare l’accesso ai riti speciali, opera un bilanciamento tra l’universalità dei diritti e la specificità delle situazioni soggettive, riservando i rimedi più incisivi a quei contesti caratterizzati dalla presenza di un datore di lavoro in senso tecnico, capace di esercitare poteri autoritativi.

Sotto tale profilo, i sindacati dei medici convenzionati godono della medesima protezione sostanziale garantita alle altre organizzazioni, potendo negoziare accordi e promuovere azioni a difesa dei propri iscritti. Resta però fermo che la scelta di non estendere il rito sommario alle controversie nate da rapporti di lavoro autonomo coordinato non lede il dettato costituzionale, purché l’ordinamento appresti altri mezzi di tutela giurisdizionale idonei. La libertà sindacale, dunque, non si sostanzia nel diritto a un rito specifico, ma nella possibilità effettiva di agire collettivamente per la difesa di interessi che la Carta fondamentale riconosce come meritevoli di tutela.

4.2 L’insegnamento di Corte Costituzionale n. 241/1975

Il rigido perimetro soggettivo dell’art. 28 trova un solido ancoraggio storico e dogmatico nella sentenza n. 241 del 1975 della Corte Costituzionale. In tale occasione, il Giudice delle leggi fu chiamato a verificare se l’esclusione dei lavoratori autonomi dai diritti sindacali aziendali e dal relativo rito repressivo confliggesse con il principio di uguaglianza. La Consulta chiarì che, sebbene la libertà di organizzazione sindacale ex art. 39 Cost. sia riconosciuta indistintamente a ogni lavoratore, il diritto di svolgere attività sindacale all’interno dei luoghi di lavoro è strettamente correlato all’esistenza di un rapporto di impiego subordinato.

La ratio di tale distinzione risiede nella peculiare posizione del prestatore dipendente, il quale è inserito permanentemente in una comunità organizzata caratterizzata da vincoli di soggezione gerarchica. È proprio questa inserzione che giustifica una tutela speciale, volta a neutralizzare il rischio che il potere datoriale possa inibire l’esercizio dei diritti collettivi. Al contrario, il legislatore del 1970 ha ritenuto che tali esigenze non sussistano per i lavoratori autonomi, i quali conservano una gestione discrezionale della propria attività e non sono soggetti allo stesso grado di dipendenza organica.

L’insegnamento della Consulta è particolarmente calzante per il caso dei medici convenzionati. La Corte ha infatti precisato che la disparità di trattamento non sussiste nemmeno quando l’attività autonoma è prestata in favore di un solo soggetto e nei locali da quest’ultimo messi a disposizione. Ciò che rileva ai fini della speciale protezione dello Statuto è esclusivamente il vincolo di subordinazione. Ne deriva che il mancato accesso al rito antisindacale non comprime l’effettività della tutela, poiché il sindacato può sempre avvalersi del giudizio di cognizione ordinario per denunciare condotte illecite della Pubblica Amministrazione, preservando così l’equilibrio dei valori costituzionali coinvolti.

La ratio decidendi: tra subordinazione e parasubordinazione

5.1 La natura libero-professionale del medico convenzionato

Il pilastro argomentativo su cui riposa l’ordinanza n. 698/2026 risiede nella qualificazione giuridica del rapporto intercorrente tra i medici specialisti ambulatoriali e le Aziende Sanitarie. La Suprema Corte ribadisce che tale legame, pur essendo finalizzato al perseguimento dell’interesse pubblico e alla tutela della salute, conserva i tratti di un rapporto libero-professionale. La collaborazione, sebbene coordinata e continuativa ai sensi dell’art. 409, n. 3, c.p.c., si svolge su un piano di parità negoziale, escludendo l’esistenza di un vincolo di subordinazione organica tipico del pubblico impiego.

La disciplina del convenzionamento, radicata nell’art. 48 della Legge n. 833/1978 e nell’art. 8 del D.Lgs. n. 502/1992, delinea un modello di partecipazione dei professionisti esterni al sistema sanitario che non ammette osmosi con il regime della dipendenza. Secondo i giudici di legittimità, la pretesa di traslare le tutele dello Statuto dei Lavoratori a tali figure si scontra con l’assenza di un potere autoritativo datoriale. Il committente pubblico esercita prerogative di indirizzo e sorveglianza necessarie all’integrazione del servizio, ma queste non sono idonee a mutare la natura autonoma della prestazione professionale in una locazione d’opere.

In questa prospettiva, l’indagine sulla legittimazione ad agire per la tutela degli interessi collettivi deve necessariamente arrestarsi di fronte alla carenza del presupposto soggettivo. Se il rapporto è parasubordinato, viene meno la figura tecnica del datore di lavoro, rendendo inapplicabile il rito speciale. La Corte sottolinea come l’autonomia del professionista non sia un dato puramente formale, ma si sostanzi nella gestione discrezionale dell’attività, ancorché inserita in una cornice di coordinamento. Tale distinzione ontologica giustifica il diverso regime di protezione processuale, senza che ciò comporti una vulnerazione dei diritti di libertà sindacale garantiti a ogni categoria di lavoratori.

5.2 L’evoluzione giurisprudenziale: i precedenti del 2025

L’ordinanza in commento non si pone come un unicum isolato, ma si inserisce in un solco interpretativo che nel corso del 2025 ha trovato plurime conferme. Va osservato che la Sezione Lavoro ha affrontato questioni analoghe sotto diversi profili, ribadendo costantemente l’inapplicabilità ai medici convenzionati delle norme nate per il pubblico impiego. Un passaggio fondamentale è rappresentato dalla sentenza n. 16929/2025, la quale ha escluso che ai professionisti in convenzione possa applicarsi l’obbligo di sicurezza ex art. 2087 c.c. Tale esclusione poggia sulla constatazione che il committente pubblico non dispone di un potere gerarchico idoneo a conformare integralmente le modalità esecutive della prestazione, le quali restano affidate alla discrezionalità tecnica del medico.

In senso conforme si è espressa anche la sentenza n. 23641/2025, negando ai medici specialisti ambulatoriali il diritto alla fruizione del congedo straordinario per motivi familiari previsto dal D.Lgs. n. 151/2001. In tale sede, la Corte ha chiarito che il rinvio operato dagli Accordi Collettivi Nazionali a determinati benefici non autorizza un’estensione analogica di tutto lo statuto protettivo del lavoro dipendente. La diversità strutturale dei due mondi impedisce una osmosi delle discipline, specialmente quando queste comportano oneri contributivi o organizzativi a carico di enti previdenziali o amministrazioni che operano su basi giuridiche differenti.

Questo “trittico” di legittimità del 2025 delinea un quadro di estremo rigore dogmatico. Il rigetto della legittimazione attiva per la tutela antisindacale speciale rappresenta dunque il logico coronamento di un percorso volto a preservare l’autonomia dei due regimi. La Corte riafferma che il coordinamento, pur se intenso, non degrada mai in subordinazione, e che la specialità del rito ex art. 28 non può essere sacrificata sull’altare di una pretesa, quanto tecnicamente infondata, equiparazione tra il professionista convenzionato e il dipendente pubblico.