Il divieto di ribasso dei costi della manodopera vincola l’ente

Introduzione

Il sistema normativo che governa l’affidamento delle commesse pubbliche si fonda sul costante bilanciamento tra la tutela della concorrenza e la salvaguardia dei diritti dei lavoratori. Entro questa cornice ordinamentale, l’interpretazione dell’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 ha alimentato un vivace dibattito circa l’assoluta ribassabilità della componente lavorativa. Sebbene il Consiglio di Stato abbia chiarito che la manodopera non sia astrattamente sottratta al confronto competitivo, l’esercizio della discrezionalità tecnica permette alla stazione appaltante di introdurre un divieto di ribasso dei costi della manodopera all’interno dei singoli bandi. La fissazione rigida di una soglia economica non valicabile conforma la specifica procedura, imponendo ai concorrenti un limite interno insuperabile che condiziona la validità stessa delle offerte presentate.

Sotto il profilo procedimentale, l’inserimento di siffatte clausole protettive all’interno della lex specialis attiva il vincolo supremo dell’autovincolo amministrativo. L’ente locale, delineando regole di ingaggio rigide, restringe la propria flessibilità valutativa e si impegna a estromettere le proposte economiche difformi, a presidio della stabilità delle regole del gioco. Quando un concorrente disattende tali prescrizioni, l’amministrazione non può ricorrere a correzioni postume, dovendo dare prevalenza alla tutela della par condicio e all’immodificabilità delle dichiarazioni contrattuali. La gestione di queste asimmetrie da parte del Comune di Tempio Pausania richiede una disamina accurata delle coordinate nomofilattiche che governano la materia d’appalto.

Il presente contributo si propone di esaminare i confini di questa inderogabilità procedimentale, traendo spunto dall’articolato decisum espresso dal giudice amministrativo sardo nella sentenza n. 767/2026. L’indagine si svilupperà coordinando l’istituto dell’autovincolo con i limiti normativi posti alla rettifica d’ufficio delle voci di prezzo da parte della stazione appaltante. Successivamente, la riflessione si estenderà alla verifica di anomalia e alle implicazioni dei requisiti occupazionali sollevati in via incidentale. Attraverso questo percorso ricostruttivo, si intende dimostrare come l’inderogabilità della manodopera trovi la propria scaturigine non già in un automatismo legislativo astratto, bensì nella forza precettiva impressa dall’azione amministrativa alla legge di gara.

Il fatto storico-processuale e la predeterminazione dei costi

La disciplina della lettera di invito e le offerte dei concorrenti

L’esame delle vicende di fatto che conducono al vaglio giurisprudenziale impone una preliminare ricognizione della disciplina codicistica in tema di immodificabilità e stabilità delle dichiarazioni presentate in gara. La seconda Sezione del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, con la sentenza n. 767 del 12 maggio 2026¹, ha affrontato una fattispecie originata dalla procedura indetta per l’affidamento di un programma integrato plurifondo destinato alla valorizzazione di aree verdi di pregio ambientale. L’amministrazione appaltante aveva strutturato la gara riservandola alle cooperative sociali di tipo B ed eleggendo quale criterio di aggiudicazione quello del minor prezzo. Questa premessa normativa connota l’intero svolgimento della procedura, delineando un alveo rigido entro cui dovevano svilupparsi le proposte economiche dei concorrenti.

Sotto questo profilo, la stazione appaltante del Comune di Tempio Pausania aveva formalizzato nella lettera di invito una ripartizione analitica delle somme poste a base d’asta complessiva, quantificata in euro 220.792,74. La lex specialis stabiliva che tale importo fosse suddiviso separando nettamente i costi per la sicurezza e la quota per il personale, determinata in euro 205.907,40, da quelle che venivano qualificate come le uniche voci ribassabili, quantificate in euro 11.385,34. Tale strutturazione del bando esprimeva la volontà provvedimentale di sottrarre il costo dei lavoratori alle dinamiche al ribasso della competizione. Questa ripartizione rigidamente tipizzata costituiva il parametro fondamentale per la formulazione di qualsiasi proposta economica ammissibile alla gara.

A fronte di tale chiara perimetrazione, l’operatore economico risultato provvisoriamente aggiudicatario ha formulato una proposta contenente il massimo ribasso possibile sulla quota fissa delle spese generali, offrendo segnatamente una riduzione pari al cento per cento. Tuttavia, nella medesima dichiarazione, l’impresa indicava un costo per la componente retributiva pari a euro 189.900,00, operando un evidente e consistente scostamento quantitativo rispetto alla quota fissa e non ribassabile prescritta a base d’asta. L’offerta così strutturata violava la regola conformativa del bando, introducendo un elemento di difformità essenziale tra la proposta del privato e il precetto amministrativo. Tale condotta negoziale determinava la rottura dello schema tipico della procedura competitiva previsto dalla lettera di invito.

La rilevata asimmetria tra la prescrizione e la dichiarazione ha configurato l’insorgere di una grave discrasia documentale che inficiava la regolarità della gara. L’operatore economico, pur offrendo il massimo ribasso sulle spese generali, ha rimodulato al ribasso una voce sottratta alla disponibilità dei concorrenti, modificando l’equilibrio economico stabilito dall’ente appaltante. Questa alterazione si rifletteva inevitabilmente sulla successiva fase di scrutinio, rendendo viziati i successivi giustificativi dell’offerta presentati dal concorrente nel corso della procedura. In conclusione, l’esame dei fatti evidenzia come l’errore originario del partecipante abbia condizionato l’intero sviluppo procedimentale, ponendo le basi per il successivo contenzioso giurisprudenziale.

L’intervento correttivo del Comune e l’impugnazione in sede giurisdizionale

La stazione appaltante, riscontrata la difformità quantitativa della proposta economica, ha inteso esercitare un singolare potere di rettifica d’ufficio sul prezzo contrattuale. Invece di rilevare l’insanabile contrasto con le prescrizioni del bando di gara, il Comune di Tempio Pausania ha proceduto all’aggiudicazione modificando autonomamente l’importo netto offerto dall’impresa. Tale determinazione ha comportato l’innalzamento automatico del prezzo alle risultanze originarie della base d’asta, configurando un’ipotesi di sanatoria postuma dell’errore compiuto dal concorrente. Di conseguenza, l’azione amministrativa ha sovvertito la natura stessa della proposta economica, sostituendo l’unilaterale determinazione dell’amministrazione alla reale volontà espressa dal privato.

A fronte di tale anomalo intervento correttivo, la società cooperativa seconda classificata ha promosso un’azione di impugnazione in sede giurisdizionale per espungere il provvedimento lesivo. Attraverso il ricorso introduttivo e i successivi motivi aggiunti, l’operatore pretermesso ha dedotto la radicale violazione del principio di autovincolo e l’eccesso di potere per manifesto difetto di istruttoria. La difesa della ricorrente ha evidenziato come il comportamento dell’ente avesse alterato l’equilibrio della gara, sanando una proposta che avrebbe dovuto essere immediatamente estromessa dalla procedura ad evidenza pubblica. Pertanto, l’iniziativa processuale si è configurata quale strumento necessario per ripristinare l’ordine procedimentale violato all’interno del segmento selettivo.

La controinteressata e l’amministrazione resistente hanno eccepito la piena legittimità dell’operato procedimentale, invocando la pretesa nullità della clausola limitativa rispetto al principio di tassatività delle cause di esclusione. Le tesi difensive sostenevano che la disciplina di gara non potesse imporre vincoli assoluti di conformità economica al di fuori dei tassativi casi di estromissione previsti dal legislatore d’appello. Il Tribunale Amministrativo, disattendendo tali prospettazioni, ha accolto le censure della ricorrente principale e ha disposto l’annullamento dell’aggiudicazione viziata, ordinando il subentro nel rapporto contrattuale medio tempore stipulato. Riconoscendo la fondatezza del gravame principale, i giudici sardi hanno così riaffermato l’inderogabilità delle regole conformative che governano la formulazione del prezzo di gara.

La quaestio iuris: l’autovincolo amministrativo e la tassatività delle esclusioni

Il principio di tassatività ex articolo 10 del Codice dei contratti pubblici

L’architettura del diritto dell’evidenza pubblica contemporaneo si fonda sul principio di tassatività delle cause di esclusione, oggi espressamente codificato dall’ordinamento nazionale a garanzia della massima partecipazione delle imprese. Questo assetto ordinamentale, volto a contenere la discrezionalità dell’amministrazione appaltante, preclude l’introduzione di adempimenti formali estranei alle previsioni di legge, sanzionando con la nullità testuale ogni clausola espulsiva atipica inserita nella documentazione di gara. Pertanto, lo statuto delle esclusioni si configura come un sistema chiuso e insuscettibile di integrazioni analogiche, teso a presidiare la certezza del diritto e la stabilità delle contrattazioni.

In questo quadro normativo si inserisce la linea interpretativa sviluppata dal TAR Sardegna, con la sentenza n. 767/2026¹, chiamato a scrutinare le eccezioni avanzate dall’operatore controinteressato. L’aggiudicataria provvisoria aveva infatti dedotto che la prescrizione della lettera di invito, precludendo la riduzione dei costi retributivi, introducesse una causa di estromissione occulta e illegittima, contrastante con l’articolo 10 del Codice. Secondo tale prospettazione difensiva, lo scostamento da una voce economica interna non avrebbe potuto determinare l’esclusione della proposta, dovendo l’ente limitarsi a valutarne la complessiva sostenibilità. Il Collegio sardo ha respinto radicalmente tale assunto, chiarendo la netta demarcazione sussistente tra i requisiti soggettivi di ammissione e le regole conformatrici dei prezzi.

La contestazione di nullità viene superata attraverso una rigorosa esegesi sistematica della funzione precettiva degli atti di gara. I giudici sardi hanno messo in luce che la predeterminazione fissa dei costi del personale non integra un requisito arbitrario, bensì una regola conformativa stabilita per definire l’oggetto della commessa e tutelare la dignità retributiva dei lavoratori. La sanzione di estromissione che colpisce la proposta difforme non deriva dall’applicazione di una causa atipica, ma dal riscontro della mancanza di un elemento costitutivo essenziale del prezzo richiesto. Di conseguenza, la legittimità formale della disciplina di gara si rivela perfettamente coerente con gli scopi sociali perseguiti dall’azione amministrativa.

L’operatività dell’esclusione dinanzi a un prezzo incompleto risponde a criteri di intrinseca razionalità e coerenza procedimentale. L’amministrazione non esercita un potere sanzionatorio extralegale, ma rileva la radicale inammissibilità di una proposta che si pone al di fuori dello schema negoziale predefinito dall’autovincolo procedimentale. La rigida osservanza del principio di tassatività non può dunque essere invocata per legittimare offerte economiche strutturalmente difformi dalle prescrizioni del bando. In conclusione, l’esegesi compiuta dal Tribunale Amministrativo dimostra come la tipizzazione legislativa delle cause di estromissione conviva armoniosamente con il potere conformativo dei bandi, consolidando un orientamento interpretativo lineare.

L’immodificabilità dell’offerta e la conseguente alterazione della par condicio

Il mantenimento di una competizione equa tra i partecipanti postula l’assoluta stabilità delle dichiarazioni di prezzo presentate in sede di gara. Quando l’amministrazione interviene per modificare le voci economiche, vulnera la par condicio dei concorrenti, i quali hanno strutturato le proprie strategie sulla base dell’affidamento riposto nell’intangibilità della lex specialis. Come rilevato in sede scientifica, la proposta d’appalto si configura come un atto di autoregolamento di interessi insuscettibile di eterointegrazione, sicché ogni manipolazione postuma si traduce in un vulnus per la trasparenza selettiva³. L’intangibilità della proposta costituisce, pertanto, la fondamentale garanzia di imparzialità dell’intera sequenza procedimentale.

La predeterminazione dei costi retributivi opera quale elemento fisso che i partecipanti devono osservare nell’elaborazione del proprio quadro economico. Nel caso di specie, la condotta del Comune ha accordato un ingiusto vantaggio all’impresa inadempiente, consentendole di formulare un ribasso totale sulle voci residue grazie alle economie conseguite sulla manodopera. Gli altri operatori, avendo osservato rigorosamente il precetto della non ribassabilità, hanno subito una palese penalizzazione commerciale a causa della propria condotta legittima. L’alterazione delle condizioni di parità evidenzia come la deviazione dalle regole conformatrici si converta in una distorsione della dinamica concorrenziale.

La certezza dei rapporti di gara esclude che l’amministrazione possa rimodulare l’assetto degli interessi economici dopo l’apertura delle buste economiche. L’immodificabilità dell’offerta opera come limite bilaterale, precludendo al privato di ritrattare la propria parola e alla stazione appaltante di sanare le originarie carenze della proposta. La rettifica compiuta dall’ente pubblico ha travalicato i confini della mera correzione materiale, determinando la nascita di un’offerta differente rispetto a quella realmente voluta dal concorrente. Il riscontro di tale mutamento strutturale imponeva l’adozione di un provvedimento espulsivo, consolidando la preclusione verso qualsiasi forma di sanatoria postuma.

La verifica dell’offerta anomala tra apparenza e riscontri istruttori

L’inattendibilità dei chiarimenti privi di documentazione a supporto

L’ordinamento dei contratti pubblici disciplina lo svolgimento della verifica di anomalia attraverso un sub-procedimento tipizzato, oggi regolato dall’articolo 110 del decreto legislativo n. 36 del 2023, inteso a saggiare la reale affidabilità della proposta economica prima dell’aggiudicazione definitiva. Questa fase istruttoria impone all’operatore economico l’onere di fornire chiarimenti analitici e dettagliati a dimostrazione della sostenibilità dei prezzi offerti. Nel contesto della gara esaminata dal tribunale sardo, l’impresa controinteressata ha tuttavia depositato memorie sprovviste di un effettivo corredo documentale a sostegno delle proprie asserzioni. Il Consiglio di Stato, con sentenza del 9 ottobre 2025⁵, ha evidenziato come l’assenza di riscontri oggettivi determini l’inattendibilità dei giustificativi, precludendo all’amministrazione la possibilità di validare elementi meramente programmatici. La mancanza di prove materiali svuota di contenuto l’apporto partecipativo del privato, consolidando l’insufficienza dei chiarimenti resi in sede istruttoria.

La condotta istruttoria dell’amministrazione sarda si è limitata a recepire una relazione descrittiva di poche pagine, reputandola erroneamente idonea a superare i dubbi sulla congruità della commessa. La concorrente non aveva allegato alcun preventivo di spesa, né contratti di fornitura, schede tecniche o risultanze tratte dai propri registri dei cespiti per comprovare la proprietà e l’ammortamento dei mezzi d’opera. Questa carenza probatoria rende la valutazione compiuta dal Comune del tutto apparente, poiché basata su dichiarazioni puramente assertive e prive di verificabilità esterna. Il riscontro di siffatte lacune documentali avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante a rilevare l’irrimediabile difetto di affidabilità dell’offerta. Di conseguenza, il recepimento acritico di giustificazioni non verificate si traduce in un manifesto vizio di istruttoria, inficiando la legittimità del provvedimento finale.

L’onere della prova gravante sull’operatore economico non può essere assolto tramite semplici clausole di stile o affermazioni apodittiche non suffragate da riscontri fiscali o contributivi. La giurisprudenza amministrativa esige che la sostenibilità economica sia dimostrata attraverso dati contabili certi, atti a rendere palesi le reali ragioni di convenienza che consentono lo scostamento dai valori medi di mercato. Nel sub-procedimento in esame, l’omessa esibizione di contratti o documenti fiscali ha impedito il corretto svolgimento del confronto dialettico sulle singole voci di costo. L’accoglimento di giustificativi privi di elementi probatori concreti vulnera la trasparenza procedimentale e altera l’equità della selezione. In conclusione, l’accertata inattendibilità delle giustificazioni assertive imponeva l’estromissione del concorrente, confermando la centralità del rigore probatorio nella verifica della sostenibilità economica.

Il sindacato giurisdizionale sull’anomalia alla luce dei precedenti d’appello

Il controllo esercitato dal magistrato amministrativo sulle valutazioni espresse dalla stazione appaltante in sede di anomalia rispetta il limite cardine della discrezionalità tecnica, ma si estende stabilmente al riscontro di manifeste illogicità o di macroscopici travisamenti fattuali. La giurisprudenza d’appello del Consiglio di Stato, con la significativa sentenza dell’8 maggio 2025⁴, ha rammentato che il vaglio del giudice deve appurare se l’amministrazione abbia condotto un esame effettivo della proposta o se si sia arrestata a un riscontro superficiale delle risultanze cartolari. Nel caso scrutinato dal tribunale sardo, l’amministrazione comunale non ha rilevato che i calcoli del concorrente si basavano su cifre radicalmente difformi da quelle contrattuali, conducendo la verifica su dati meramente ipotetici ed estranei alla busta economica. L’ampiezza del sindacato giurisdizionale serve, pertanto, a sanzionare lo sviamento istruttorio compiuto dall’ente pubblico, ripristinando la piena legalità e la trasparenza della procedura selettiva.

L’apparenza della verifica operata dal Comune sorge dall’accertata alterazione dei parametri economici originari, compiuta d’ufficio per sanare l’errore commesso dall’operatore economico. Poiché l’ente ha fondato il proprio giudizio di congruità su un prezzo ricostruito ex post e non sulla reale dichiarazione racchiusa nella busta, l’intera fase di sub-procedimento risulta inficiata da un radicale difetto di istruttoria. L’errore macroscopico compiuto in sede di ammissione non poteva essere legittimamente superato dalle risultanze positive della verifica, stante la falsità del presupposto economico assunto dalla commissione di gara. Il sindacato del giudice determina, di conseguenza, l’inevitabile caducazione del provvedimento di aggiudicazione, riaffermando l’imperatività di un accertamento concreto delle componenti di costo a tutela dell’ordine pubblico contrattuale.

Il ricorso incidentale e i confini del soccorso istruttorio occupazionale

Il possesso preesistente del requisito e la regolarità del rapporto sul personale

La disciplina ordinamentale in materia di regolarizzazione delle offerte ha conosciuto, nel passaggio al nuovo Codice dei contratti pubblici, una profonda evoluzione informata ai principi del massimo risultato e del favor partecipationis, segnatamente per quanto concerne le carenze documentali relative agli adempimenti sociali e occupazionali. Nel contesto del gravame incidentale proposto dall’operatore aggiudicatario nel giudizio dinanzi al TAR Sardegna, conclusosi con la sentenza n. 767 del 12 maggio 2026¹, veniva eccepita l’omessa esclusione della ricorrente principale a causa della tardiva produzione del rapporto biennale sulla situazione del personale. La difesa della controinteressata sosteneva che il mancato deposito della documentazione ministeriale entro il termine perentorio di presentazione delle offerte determinasse una preclusione insuperabile, precludendo l’attivazione del soccorso istruttorio amministrativo. Il Collegio ha disatteso tale prospettazione teorica, riaffermando che la preesistenza sostanziale del requisito occupazionale al momento della scadenza del bando esclude l’automatismo espulsivo e legittima l’integrazione documentale postuma.

Il discrimine fondamentale tra la legittima regolarizzazione e l’inammissibile introduzione di un elemento costitutivo nuovo risiede nella storicità del reale possesso del requisito speciale in capo all’operatore economico partecipante. Nel caso di specie, la ricorrente principale aveva adempiuto all’obbligo normativo trasmettendo il rapporto telematico al Ministero del Lavoro in data antecedente alla gara, incorrendo unicamente in un ritardo formale nella produzione della relativa ricevuta telematica in favore dell’ente appaltante. L’adempimento sostanziale del precetto esclude la sussistenza di una carenza strutturale dell’offerta, riducendo l’omissione a una mera irregolarità formale emendabile ai sensi dell’articolo 101 del Codice. La decisione del Tribunale Amministrativo si coordina in tal modo con l’indirizzo giurisprudenziale che valorizza la preesistenza del dato sostanziale rispetto alla formalizzazione documentale, consolidando la piena regolarità dell’ammissione al soccorso istruttorio.

Termini procedimentali e operatività dell’Allegato II.3 al Codice

La perimetrazione temporale degli adempimenti formali previsti dalla disciplina di gara si confronta, nell’impianto del nuovo Codice dei contratti pubblici, con le disposizioni speciali recate dall’Allegato II.3, il quale definisce i termini per la trasmissione della documentazione occupazionale a corredo della candidatura. Sotto questo profilo, l’articolo 1 del citato testo normativo delinea una sequenza procedimentale intesa ad agevolare la verifica dei requisiti sociali da parte della stazione appaltante, senza tuttavia comminare espressamente la sanzione della decadenza automatica in ipotesi di deposito tardivo. L’interpretazione letterale e sistematica di tale plesso normativo esclude la natura perentoria del termine formale di adempimento, ogniqualvolta l’obbligo sostanziale risulti compiuto a sistema prima della scadenza del bando. Ne consegue che il mero differimento temporale nella trasmissione della ricevuta ministeriale costituisce una lacuna meramente estrinseca, inidonea a determinare l’estromissione della proposta e pienamente emendabile attraverso lo strumento del soccorso procedimentale.

La declinazione del principio del favor partecipationis trova una coerente saldatura dogmatica con i canoni di proporzionalità e di buon andamento dell’azione amministrativa, i quali orientano il giudice verso una lettura teleologica delle regole formali della selezione. L’inserimento del rapporto biennale sulle pari opportunità opera quale tassello fondamentale della sostenibilità sociale della commessa, volto a verificare la conformità dell’assetto aziendale ai precetti di non discriminazione stabiliti dal legislatore. Qualora l’atto esista originariamente nella sfera giuridica dell’impresa, la sua produzione postuma non altera i fattori competitivi della gara, garantendo al contempo l’accertamento veritiero della condizione occupazionale del concorrente. Il rigetto dei motivi di gravame incidentale ripristina la corretta gerarchia tra la regolarità sostanziale dell’offerta e il formalismo burocratico, escludendo che mere asimmetrie cronologiche possano frustrare la massima partecipazione delle imprese virtuose.

Conclusioni

La disamina sistematica della fattispecie evidenzia come la determinazione fissa del costo del personale costituisca un pilastro fondamentale per garantire la sostenibilità sociale degli appalti pubblici contemporanei. L’ordinamento giuridico esige un raccordo costante e inderogabile tra le regole della competizione e la salvaguardia dei trattamenti retributivi minimi, sottraendo tali componenti alla logica del massimo risparmio economico. Il rispetto assoluto del principio dell’autovincolo procedimentale rappresenta, in questo quadro, la fondamentale garanzia di imparzialità dell’azione amministrativa, escludendo l’operatività di flessibilità interpretative o di sanatorie postume dinanzi alle incongruenze dell’offerta. Di conseguenza, l’osservanza rigida delle prescrizioni della lex specialis si configura quale presupposto insostituibile per la legittimità complessiva del procedimento di scelta del contraente.

Sotto l’aspetto strettamente procedimentale, la sanzione espulsiva derivante dallo scostamento dai costi minimi prescritti ribadisce la centralità dell’intangibilità dell’offerta economica quale argine invalicabile all’attività correttiva delle commissioni giudicatrici. L’accertata illegittimità della rimodulazione d’ufficio compiuta dall’amministrazione ripristina la necessaria parità delle condizioni di gara, tutelando la par condicio di quegli operatori economici che si siano conformati responsabilmente ai vincoli del bando. L’autorevole intervento del TAR Sardegna riconduce l’agire degli enti locali entro i binari del rigoroso rigore istruttorio, confermando che le esigenze di celerità o di massima partecipazione non possono realizzarsi a discapito della certezza e della trasparenza della selezione. In conclusione, il consolidamento di questo indirizzo giurisprudenziale assicura una salda composizione tra la legalità formale delle gare e la tutela sostanziale della dignità del lavoro.