Note sui requisiti di legittimità dell’in-house providing

Introduzione e inquadramento sistematico

La centralità dell’art. 7 del d.lgs. 36/2023 nell’architettura dei contratti pubblici

L’entrata in vigore del d.lgs. n. 36 del 2023 ha profondamente ricalibrato il sistema dei contratti pubblici, ponendo al centro dell’architettura codicistica i principi del risultato e della fiducia. In questo rinnovato quadro ordinamentale, l’esame dei requisiti di legittimità dell’in-house providing assume una connotazione squisitamente organizzativa, affrancandosi dalla logica dell’eccezionalità. La scelta del modello di autoproduzione non si configura più come una deroga “sfavorita” rispetto al ricorso al mercato, bensì come espressione di una libertà di auto-organizzazione amministrativa che trova il proprio baricentro nell’art. 7 del nuovo compendio normativo.

Il testo dell’art. 7, comma 1, sancisce che le stazioni appaltanti possono «organizzare autonomamente» l’esecuzione delle prestazioni. La norma, letta in chiave esegetica, riconosce la piena fungibilità delle modalità di gestione, subordinandone tuttavia la validità a un onere di motivazione qualificata. Come puntualmente rilevato dal T.A.R. Campania – Salerno, con la sentenza n. 742/2026¹, l’amministrazione è chiamata a esplicitare le ragioni di convenienza economica e sociale della scelta gestoria, operando una valutazione comparativa basata sui benefici per la collettività.

Sotto il profilo sistematico, l’istituto trova ulteriore ancoraggio nelle disposizioni del TUSP, in particolare negli articoli 4, 5 e 16, che definiscono il perimetro operativo delle società partecipate. La natura di longa manus della società affidataria rispetto all’ente controllante implica una immedesimazione organica che giustifica l’assenza di una vera alterità contrattuale. Tale relazione di prossimità, tuttavia, non esime il giudice amministrativo dal verificare che la decisione dell’ente non sia frutto di una clausola di stile, ma di una reale istruttoria volta a dimostrare che la soluzione interna risulti preferibile rispetto alle risultanze del mercato di riferimento.

L’in-house providing tra libertà di auto-organizzazione e vincoli di mercato

L’indagine testuale sulla motivazione della Provincia di Salerno rivela un’attenzione peculiare al superamento della dicotomia tra efficienza interna e dinamiche concorrenziali. Il Tribunale rileva come la scelta di avvalersi della Società Arechi, lungi dal configurarsi quale atto arbitrario, discenda da un «profondo processo di riorganizzazione delle attività di gestione delle strade». Tale passaggio motivazionale evidenzia come i requisiti di legittimità dell’in-house providing trovino il loro fondamento in una analisi di convenienza che, ai sensi dell’art. 7 del Codice, deve necessariamente riflettere i vantaggi economici e qualitativi derivanti dall’autoproduzione rispetto alle alternative di mercato.

La pronuncia sottolinea come la stazione appaltante non si sia limitata ad asserzioni tautologiche, ma abbia richiamato valutazioni analitiche contenute in atti istruttori volti a «supportare la motivazione del medesimo provvedimento». In questo modo, l’onere motivazionale non è assolto mediante richiami a schemi astratti — vizio spesso censurato dalla giurisprudenza di legittimità in quanto elusivo del dettato normativo² — bensì attraverso la dimostrazione di risultati «qualitativamente apprezzabili in riferimento alla prestazione ottenuta rispetto a quella attesa». La libertà organizzativa dell’ente pubblico si misura dunque sulla capacità di tradurre il dato normativo in una pianificazione operativa sostenibile, ove l’interesse della collettività prevale sulla mera apertura al mercato qualora quest’ultima non garantisca pari livelli di efficacia e risparmio.

Il caso Salerno e l’iter processuale

La manutenzione stradale provinciale e l’affidamento alla Arechi Multiservice

L’analisi del fatto storico-processuale prende le mosse dalla Determinazione della Provincia di Salerno n. 1050 del 30 dicembre 2024, con la quale l’Amministrazione ha disposto l’affidamento diretto in favore della società in house Arechi Multiservice s.p.a.¹. L’oggetto della concessione, avente durata sino al 31 dicembre 2026, si connota per un’ampia eterogeneità di prestazioni, includendo la manutenzione ordinaria, la sorveglianza dei tratti stradali, l’integrazione della pronta reperibilità e il ripristino delle condizioni di sicurezza post-incidente sull’intera rete viaria di competenza provinciale.

Il testo del provvedimento impugnato delinea un modello gestionale unitario, finalizzato a garantire la fruibilità delle strade e la tutela della pubblica incolumità. La società Arechi, partecipata al 100% dall’Amministrazione provinciale, era già titolare del medesimo servizio dal 2023, operando in un regime di continuità gestionale che la stazione appaltante ha inteso preservare. Tale scelta organizzativa poggia sulla qualificazione della società come articolazione interna dell’ente, incaricata di un compito di manutenzione e monitoraggio che il Giudice amministrativo ha riconosciuto come funzionale al perseguimento dei fini istituzionali della Provincia.

L’iter istruttorio che ha condotto all’affidamento si è basato su una nota tecnica del gennaio 2025 e su una relazione relativa al monitoraggio dei servizi precedentemente resi. Questi documenti, richiamati testualmente nella motivazione della sentenza, evidenziano come la Arechi Multiservice avesse già completato un processo di risanamento aziendale, superando le criticità economico-finanziarie emerse negli anni precedenti. La decisione di procedere senza gara è stata dunque supportata da una valutazione dei risultati qualitativi e di produttività, volti a dimostrare la preferibilità del modulo interno rispetto a un eventuale ricorso a operatori economici terzi operanti nel settore.

Le censure della ricorrente: tra carenza istruttoria e preteso subappalto occulto

Le doglianze rassegnate dalla società Sicurezza e Ambiente s.p.a. si appuntano, in via prioritaria, sulla pretesa violazione dei requisiti di legittimità dell’in-house providing, denunciando un radicale difetto di istruttoria in ordine alla convenienza economica dell’operazione. Secondo la prospettazione attorea, la Provincia non avrebbe debitamente scrutinato l’assetto del mercato, omettendo di dimostrare le ragioni per cui il modulo interno risulterebbe preferibile rispetto a un confronto competitivo. La ricorrente evidenzia come la motivazione del provvedimento si risolverebbe in una mera elencazione di obiettivi programmatici, priva di quel supporto analitico richiesto dall’art. 7 del Codice per giustificare l’esclusione della concorrenza.

Un secondo e più articolato nucleo di censure attiene alla configurazione operativa del servizio di ripristino stradale. La parte ricorrente deduce che l’affidamento alla Arechi Multiservice dissimuli, nei fatti, un subappalto generalizzato delle prestazioni. Si contesta, in particolare, l’impiego dei cosiddetti «Centri Logistici Operativi» (CLO), ovvero soggetti terzi legati alla società in house da contratti di coordinamento. Tale modello organizzativo, nella tesi della ricorrente, comporterebbe lo svuotamento della personalità dell’esecuzione, trasformando l’affidatario in un mero schermo di intermediazione tra l’ente pubblico e il mercato privato.

La censura richiama la necessità di una verifica rigorosa sulla capacità tecnica della società in house di espletare il servizio con mezzi e personale propri. Il ricorso sostiene che l’integrazione della pronta reperibilità e il coordinamento delle ditte territoriali non possano surrogare il requisito della prestazione diretta, pena la violazione dei principi di trasparenza e parità di trattamento. Questo profilo di doglianza impone al Giudice amministrativo di verificare se la struttura dei modelli di governance adottati dalla Provincia sia compatibile con la natura dell’istituto, evitando che l’autoproduzione diventi uno strumento per eludere gli obblighi di gara mediante deleghe gestorie a favore di soggetti non sottoposti a controllo analogo³.

La quaestio iuris e l’onere motivazionale

La densità della motivazione qualificata secondo il nuovo Codice

Il punto nodale della decisione del T.A.R. Salerno n. 742/2026¹ risiede nella perimetrazione dell’onere di motivazione qualificata imposto alle stazioni appaltanti che intendano optare per l’autoproduzione. Il Collegio, operando una lettura ravvicinata del testo dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. 36/2023, chiarisce come l’obbligo motivazionale non possa risolversi in un adempimento meramente formale. La norma richiede una dimostrazione analitica della convenienza economica, che deve essere intesa non come mero risparmio di spesa, ma come ottimizzazione complessiva delle risorse pubbliche in termini di qualità e continuità del servizio reso.

Sotto questo profilo, i requisiti di legittimità dell’in-house providing vengono scrutinati dal Giudice amministrativo attraverso la lente della «congruità istruttoria». La sentenza valorizza il fatto che la Provincia non si sia limitata ad enunciare i vantaggi teorici del modello organizzativo, ma abbia recepito i dati contenuti nella nota tecnica del gennaio 2025. In tale documento, la stazione appaltante ha operato un confronto serrato tra i costi di gestione storica e i potenziali oneri derivanti da un affidamento a terzi, assolvendo così a quel dovere di trasparenza decisionale che costituisce il presupposto indefettibile per la legittimità della scelta extra-mercato.

La distinzione rispetto alla previgente disciplina dell’art. 192 del d.lgs. 50/2016 appare netta. Mentre nel vecchio sistema la motivazione era funzionale a giustificare una deroga a un regime di preferenza per il mercato, il nuovo Codice innalza la motivazione a strumento di verifica della razionalità organizzativa. Come osservato in altre sedi dalla giurisprudenza di legittimità², l’assenza di un’indagine quali-quantitativa concreta renderebbe la delibera di affidamento irrimediabilmente viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria. La sentenza in commento conferma dunque che la densità della motivazione è direttamente proporzionale alla complessità del servizio e alla durata dell’affidamento, configurando l’atto motivazionale come un vero e proprio bilancio di sostenibilità sociale ed economica.

Il sindacato giurisdizionale sulla convenienza economica e sulla qualità del servizio

L’esegesi dei passaggi motivazionali della sentenza salernitana permette di delineare i confini del sindacato del Giudice amministrativo sulle scelte organizzative dell’ente. Il Tribunale ribadisce che la valutazione sulla convenienza economica non deve trasformarsi in un indebito ingresso nel merito amministrativo, bensì arrestarsi alla verifica della logicità e della completezza dell’istruttoria. Nel caso di specie, il Collegio valorizza la circostanza che la Provincia di Salerno abbia fondato la propria decisione su un’analisi comparativa dei costi, desunta dalle precedenti gestioni della Arechi Multiservice, confermando che i requisiti di legittimità dell’in-house providing sono soddisfatti ogniqualvolta l’Amministrazione sia in grado di esibire un PEF che attesti l’efficienza del modello prescelto.

Un profilo di particolare rilievo attiene alla qualità del servizio, che la pronuncia aggancia direttamente alla natura dei compiti di manutenzione stradale e di pronto intervento post-incidente. Il T.A.R. rileva come la capillarità della struttura operativa della società in house garantisca tempi di reazione e livelli di sicurezza che difficilmente potrebbero essere assicurati con pari immediatezza da un operatore privato, fatte salve le incertezze connesse al subentro di un nuovo gestore. Tale lettura conferma l’orientamento secondo cui la scelta dell’autoproduzione è legittima se finalizzata a preservare standard qualitativi elevati in settori sensibili per la pubblica incolumità, ove il principio del risultato (art. 1 del d.lgs. 36/2023) funge da criterio guida per la validazione della decisione amministrativa.

In definitiva, il sindacato giurisdizionale si configura come un controllo di ragionevolezza estrinseca. La motivazione della Provincia di Salerno è stata ritenuta immune da vizi in quanto supportata da un quadro conoscitivo solido, capace di dimostrare che l’affidamento diretto non costituisce un artificioso aggiramento delle regole del mercato, ma una soluzione gestoria sorretta da oggettive ragioni di miglior favore per la collettività. Il rigore con cui il Giudice analizza la nota istruttoria e i dati di produttività aziendale restituisce così l’immagine di un’Amministrazione che non abdica alla propria autonomia, ma la esercita entro i binari di una pianificazione economico-finanziaria trasparente e verificabile.

Analisi comparativa: Salerno vs Ancona

Il rigore del T.A.R. Marche sul Piano Economico Finanziario (PEF)

La dimensione comparativa costituisce una chiave di lettura imprescindibile per decifrare l’effettiva portata dei requisiti di legittimità dell’in-house providing nel nuovo alveo codicistico. Se la pronuncia del T.A.R. Salerno n. 742/2026¹ ha validato l’operato della Provincia valorizzando la storicità dei dati istruttori, di segno diametralmente opposto è l’esito cui è giunto il T.A.R. Marche con la sentenza n. 264/2025⁴. In tale occasione, il Giudice marchigiano ha disposto l’annullamento parziale della scelta del modello gestorio per il servizio di igiene urbana, ravvisando una profonda fragilità istruttoria nel Piano Economico Finanziario posto a base della delibera di affidamento.

L’esegesi del testo della sentenza di Ancona rivela come il Tribunale abbia censurato l’assenza di un reale confronto tra i costi della gestione affidata in house e quelli derivanti da un ipotetico ricorso al libero mercato. A differenza del caso salernitano, ove la Arechi Multiservice operava in un regime di consolidata continuità, la fattispecie marchigiana presentava un PEF redatto in assenza di un assetto societario definitivo, rendendo le stime di costo meramente ipotetiche e prive di riscontro empirico. Tale carenza si traduce, per il Giudice, in un difetto di motivazione qualificata, poiché l’atto non permette di apprezzare l’effettiva convenienza economica dell’operazione rispetto alle potenzialità offerte dalla concorrenza.

Il contrasto tra i due precedenti illumina la natura del sindacato sulla discrezionalità tecnica dell’ente pubblico. Il rigore del T.A.R. Marche si appunta sulla necessità che il PEF non sia un documento formale, ma un’analisi dinamica che includa scenari di sensitività e accantonamenti certi. Laddove la motivazione degrada a clausola di stile o si fonda su dati programmatici non verificabili, la scelta dell’autoproduzione smette di essere una risorsa organizzativa per trasformarsi in una zona d’ombra dell’evidenza pubblica. La “lezione” che emerge dal raffronto è chiara: la legittimità dell’affidamento diretto è ancorata alla personalità dell’esecuzione e alla solidità di un quadro economico che deve resistere al vaglio di logicità più severo, pena la caducazione dell’intero impianto provvedimentale.

Quando la motivazione diventa tautologica: le lezioni del Consiglio di Stato

Il crinale tra una legittima scelta organizzativa e un affidamento censurabile è segnato dalla capacità dell’Amministrazione di rifuggire da schemi argomentativi preconfezionati. Come autorevolmente sancito dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5351/2021², l’onere motivazionale non è assolto mediante l’ostentazione di vantaggi generici, intrinseci al modello dell’autoproduzione, ma richiede uno sviluppo analitico fondato su un’indagine quali-quantitativa concreta. L’esegesi della motivazione amministrativa deve dunque rivelare le ragioni puntuali per cui, nel contesto specifico, il ricorso al mercato risulterebbe meno efficiente sotto il profilo della convenienza economica e della qualità del servizio prestato.

Tale rigore ermeneutico trova una plastica applicazione nella vicenda dell’igiene urbana marchigiana, culminata nell’annullamento disposto dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 6456/2018⁵. In quel caso, l’atto di affidamento è stato ritenuto illegittimo proprio a causa di una motivazione incentrata su clausole di stile, incapaci di dimostrare l’effettivo vantaggio per la collettività in termini di investimenti e costi per l’utenza. Il Giudice amministrativo ha evidenziato come la mancanza di una comparazione rigorosa con i risultati delle gestioni precedenti o con potenziali competitor privati trasformi la scelta dell’in-house in una decisione autoreferenziale, priva del necessario supporto istruttorio richiesto dai principi di concorrenza e trasparenza.

Dall’esame combinato di questi precedenti emerge il valore della sentenza Salerno n. 742/2026, la quale — pur muovendosi nel medesimo solco normativo — giunge a un esito di conferma proprio in ragione della densità istruttoria degli atti presupposti. Mentre nei casi di Ancona e Albenga la motivazione degradava a mera tautologia, nella fattispecie salernitana il richiamo costante a dati di produttività reali e a un Piano Economico Finanziario solido ha permesso di blindare la scelta gestoria. La lezione della giurisprudenza di legittimità è dunque inequivocabile: l’affidamento diretto è immune da vizi solo se l’Amministrazione si fa carico di una istruttoria rinforzata, capace di dare conto delle peculiarità del servizio e di giustificare, con dati alla mano, il sacrificio del modulo concorrenziale.

Modelli operativi e divieto di subappalto

La legittimità dei contratti di governance e del coordinamento operativo

L’esame della struttura organizzativa adottata dalla Arechi Multiservice impone una riflessione sulla distinzione tra la personalità dell’esecuzione e la delegazione gestoria. Il T.A.R. Salerno, con la sentenza n. 742/2026¹, scrutina con estrema precisione il modello del coordinamento operativo, rigettando la tesi attorea secondo cui l’impiego di ditte territoriali costituirebbe un’ipotesi di subappalto occulto. Il Giudice osserva che, qualora la società in house mantenga la direzione strategica e la responsabilità ultima della prestazione, l’apporto di soggetti terzi attraverso contratti di governance non altera la natura dell’affidamento diretto, ma ne costituisce una modalità di attuazione logistica coerente con l’ampiezza del servizio.

Tale architettura gestionale poggia sulla funzione dei «Centri Logistici Operativi» (CLO), intesi quali unità d’intervento distribuite sul territorio e coordinate centralmente dall’affidataria. Come già chiarito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2797/2017³, i mezzi e le strutture di tali centri devono ritenersi «pienamente inseriti nella struttura aziendale dell’aggiudicataria» proprio in virtù dei vincoli contrattuali di governance operativa. In questo quadro, il fulcro della legittimità risiede nella permanenza in capo alla società in house dei compiti di monitoraggio, integrazione della pronta reperibilità e controllo qualità, elementi che impediscono la scomposizione della prestazione in segmenti autonomi e privi di regia pubblica.

La motivazione della pronuncia salernitana valorizza dunque la capacità della stazione appaltante di disegnare un sistema ove la disponibilità dei mezzi non è intesa in senso meramente proprietario, ma funzionale. L’autoproduzione amministrativa non esige che la società delegataria disponga ab origine di ogni singola risorsa strumentale per coprire l’intera rete viaria provinciale, ma richiede che essa operi come fulcro di una rete capace di mobilitare risposte immediate in caso di incidente. La legittimità del modello è corroborata dalla circostanza che gli oneri economici di tale coordinamento sono stati preventivamente quantificati e ritenuti congrui, escludendo che il ricorso a operatori privati territoriali possa tradursi in una elusione del limite del subappalto o in una violazione dell’obbligo di prestazione diretta.

La società in-house come longa manus e l’obbligo di evidenza pubblica “a valle”

La qualificazione della società affidataria quale mero modulo organizzativo dell’Amministrazione controllante, definita in termini di longa manus, implica una rigorosa limitazione della sua autonomia negoziale esterna. Il T.A.R. Salerno, scrutina analiticamente il regime degli affidamenti posti in essere dalla Arechi Multiservice, ribadendo che l’assenza di alterità rispetto alla Provincia non esime la società dal rispetto dei principi concorrenziali nei propri approvvigionamenti. Sotto tale profilo, l’autoproduzione non si traduce in una zona franca, ma impone all’organismo in house di porsi come stazione appaltante per ogni acquisizione di beni e servizi da terzi, garantendo che i vantaggi dell’affidamento diretto non vengano indebitamente trasferiti a soggetti privati fuori dal controllo pubblico.

Il dovere di esperire procedure ad evidenza pubblica per i cosiddetti affidamenti “a valle” costituisce un corollario ineludibile della natura pubblica dell’affidatario. Come statuito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2765/2009⁶, le società in house, proprio in quanto delegatarie di funzioni amministrative, sono tenute all’osservanza delle regole del Codice per la selezione dei propri contraenti. Tale principio assicura che il coordinamento dei CLO o delle ditte territoriali non eluda l’obbligo di gara, rendendo ogni passaggio della catena di comando trasparente e verificabile. L’esegesi della motivazione salernitana conferma la correttezza di tale impostazione, evidenziando come la Arechi Multiservice proceda alla selezione delle unità operative territoriali mediante avvisi pubblici, preservando così l’assetto concorrenziale del mercato.

Un ulteriore baluardo a tutela della concorrenza risiede nel divieto di proroghe o rinnovi taciti dei contratti stipulati dalla società partecipata. La giurisprudenza amministrativa, nel sanzionare clausole negoziali elusive dell’evidenza pubblica⁷, ha chiarito che ogni prosecuzione automatica del rapporto contrattuale con terzi configura una nullità per violazione di norme imperative. Il rigore interpretativo di Paola De Virgiliis invita dunque a considerare l’organismo in house non come un soggetto che agisce con i poteri del privato, ma come un’entità che, pur operando sul piano operativo attraverso modelli di governance, resta vincolata ai canoni di imparzialità e trasparenza propri dell’Amministrazione di appartenenza.

Conclusioni: l’equilibrio tra risorsa e abuso

L’esegesi sistematica della pronuncia del T.A.R. Salerno n. 742/2026 permette di trarre un bilancio equilibrato sulla vitalità dell’autoproduzione nel nuovo Codice dei contratti pubblici. La sentenza conferma che i presupposti di legittimità dell’in-house providing non devono essere intesi come uno sbarramento insormontabile, bensì come un canone di razionalità gestionale che impone all’Amministrazione un onere di trasparenza superiore. La scelta dell’ente pubblico di farsi imprenditore di se stesso è legittima solo se supportata da una istruttoria che dimostri, con dati alla mano, che tale opzione garantisce un valore aggiunto per la collettività, superiore a quello ottenibile mediante il modulo concorrenziale.

Il caso salernitano insegna che la solidità di un affidamento diretto risiede nella capacità della stazione appaltante di documentare analiticamente la convenienza economica e la qualità della prestazione, evitando che la motivazione scada in tautologie autoreferenziali. Laddove, come nel precedente marchigiano, l’istruttoria risulti fragile o basata su stime meramente ipotetiche, il sindacato giurisdizionale non può che essere rigoroso, a presidio della concorrenza e del buon andamento della spesa pubblica. In tale prospettiva, l’in-house si configura come una preziosa risorsa organizzativa a condizione che la sua attivazione non sia l’esito di una fuga dal mercato, ma il frutto di una pianificazione strategica consapevole.

In definitiva, il rigore esegetico applicato ai testi normativi e giurisprudenziali suggerisce che il futuro dei servizi pubblici locali dipenderà dalla capacità delle Amministrazioni di interpretare l’art. 7 del d.lgs. 36/2023 non come una franchigia, ma come una responsabilità decisionale rafforzata. Resta fermo che la società affidataria, pur agendo come braccio operativo dell’ente, deve continuare a operare entro i canoni dell’evidenza pubblica per i propri approvvigionamenti, preservando quel legame indissolubile tra efficienza amministrativa e rispetto della legalità concorrenziale che costituisce il fulcro dell’intero sistema.